Las principales críticas que se le han formulado al CAE son los altos niveles de endeudamiento y morosidad que puede generar en los estudiantes y el alto valor de los recargos cobrados por los bancos al fisco con motivo de la recompra de cartera.
La ley núm. 20.129 mantiene el sistema de licenciamiento para las instituciones nuevas, pero incorpora un sistema de acreditación para las instituciones autónomas (acreditación institucional a través de la CNA, un órgano estatal, y acreditación de carreras mediante agencias privadas) y establece un sistema de información pública, haciendo obligatoria la entrega de cierta información académica y financiera para las IES. Sin embargo, la credibilidad del SINAC-ES se ha visto seriamente amenazada desde que el Consejo de Defensa del Estado presentó una querella en contra de un expresidente de la CNA y tres exrectores de universidades por los delitos de cohecho, negociación incompatible y lavado de activos (a raíz de la acreditación de esas tres instituciones, con las que el exintegrante de la CNA o sus relacionados habían celebrado contratos). Después se efectuó una auditoría de la Contraloría General de la República, se solicitó una evaluación a la OCDE (2013) y se formó una Comisión Investigadora en la Cámara de Diputados para evaluar el trabajo de la CNA.
En octubre de 2013, y con una votación superior a los cuatro séptimos (el quórum que se necesita para reformar la LOCE), la Cámara de Diputados aprobó el informe de esa Comisión, concluyendo que no es posible asegurar que las decisiones de acreditación que la CNA ha adoptado desde su origen, en el marco de la ley núm. 20.129, “sean plenamente válidas y confiables para las demás instituciones del Estado, la ciudadanía, las familias y los estudiantes”. Lo mismo vale para las decisiones de acreditación que han tomado las agencias acreditadoras; por lo que “se ha menoscabado la confianza pública en la calidad de la educación superior”. Lo anterior, con todo, no respondería solo a los actos y omisiones de la CNA, sino también a una serie de errores de diagnóstico y de política pública, “en cuyo diseño han participado tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo”. La ley vigente presentaría cinco “errores estructurales graves”: i) vincular acreditación con financiamiento, sin garantizar mecanismos rigurosos de acreditación; ii) no dejar suficientemente establecida la diferencia sustancial entre licenciamiento y acreditación; iii) permitir que las IES nombren a los comisionados de la CNA sin establecer mecanismos más robustos de inhabilidades para impedir conflictos de interés; iv) haber descentralizado y privatizado en agencias acreditadoras parte de las funciones sobre la acreditación de programas, sin un sistema riguroso de autorización y supervigilancia; y v) haber delegado potestades normativas en un órgano descentralizado como la CNA, sin un control de la autoridad administrativa superior. Además, la fase de implementación de la CNA, desde 2007, careció de recursos presupuestarios y omitió el dictado de los reglamentos correspondientes. La Cámara propuso: establecer una secuencia lógica de evaluación de las IES, incluyendo dos procesos adicionales de control de calidad, para verificar que se mantienen las condiciones del licenciamiento y que las nuevas áreas y carreras satisfacen estándares de calidad mínimos; reforzar el CNED, asegurando la independencia académica de sus miembros y de los pares evaluadores; desvincular el financiamiento de la acreditación; sustituir la CNA por una agencia nacional integrada por siete miembros elegidos por el sistema de alta dirección pública, con dedicación exclusiva; y hacer obligatoria la acreditación.
Para terminar esta reseña, las únicas leyes aprobadas en el período del presidente Piñera (2010-2014) se refieren al sistema de créditos estudiantiles: la ley núm. 20.572 (4 de febrero de 2012), sobre reprogramación de créditos universitarios, y la ley núm. 20.634 (4 de octubre de 2012), que otorga beneficios a los deudores del CAE (reduce la tasa de interés real anual a un 2% y pone un límite a la cuota mensual equivalente al 10% del ingreso del deudor, mediante un copago del Estado sobre las diferencias)12.
En suma, las principales modificaciones al marco legal en el período democrático tienen que ver con establecer un sistema de acreditación voluntario para las IES autónomas13, asociado con un mecanismo de crédito para los estudiantes que accedan a las IES autónomas que se encuentren acreditadas. Ambas innovaciones están hoy fuertemente cuestionadas por el movimiento estudiantil y la clase política.
Esta resistencia al cambio de las bases legales del sistema de educación superior diseñadas en dictadura acarrea una evidente falta de legitimidad, que explica en buena medida la oleada de críticas que hoy enfrenta el sistema y las diversas propuestas de cambio radical que se plantean. Pero, ¿en qué medida esa resistencia es atribuible, como algunos han sostenido, al marco constitucional?
2. EL ESTATUTO CONSTITUCIONAL DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE
No cabe duda de que la educación es un derecho fundamental, dado que está garantizado en la Constitución; aunque no es tan claro que se encuentre asegurado como un derecho social. Que sea un derecho fundamental implica, en todo caso, que el derecho a la educación es un principio dotado de eficacia directa que reclama deberes positivos al Estado. Su contenido —según veremos en esta sección— resulta de la ponderación y delimitación recíproca del derecho a la educación con otros principios, tales como la igualdad ante la ley, la libertad de enseñanza y la libertad de trabajo.
El derecho a la educación y la libertad de enseñanza se ordenan frente a principios más fundamentales, como la igual dignidad de todas las personas —que es la base de la igualdad en los derechos—, el deber del Estado de promover el bien común y el derecho de todos a participar con igualdad de oportunidades en la vida nacional (art. 1° de la Constitución), así como el principio democrático (art. 4°). Las dimensiones fundamentales de la igualdad son: la igualdad ante la ley, la igualdad de trato y la igualdad de oportunidades. Todo eso nos lleva a plantear que el principio rector en materia educacional, el núcleo que debe orientar la lectura armónica de ambos preceptos —derecho a la educación y libertad de enseñanza— y dar coherencia a las interpretaciones que de ellos se hagan, es el derecho de todos y todas a la educación (León, 2007).
En efecto, aunque las garantías constitucionales no siguen necesariamente un orden lexicográfico —el número no es indicador de prioridad o jerarquía—, es llamativo que en este caso, siendo dos derechos tan estrechamente relacionados, el constituyente se haya referido en primer lugar al derecho a la educación14.
Por otro lado, el sentido natural y obvio de las palabras sugiere que la educación es un fin (perfeccionar las facultades intelectuales del educando), en tanto que la enseñanza es cualquier proceso sistemático de transmisión de información al estudiante, es decir, es un medio aplicado al objetivo de la educación (“el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida”)15.
Esa forma de entender la relación entre ambas garantías se sustenta, además, en la evolución del texto constitucional16, en los tratados internacionales vigentes sobre la materia17 y en el derecho comparado, donde existe la tendencia a tratarlas en conjunto18.
El Tribunal Constitucional (TC) chileno, en un fallo de 2004, parece confirmar esta tesis: “si bien el derecho a la educación y la libertad de enseñanza son diferentes, también es cierto que existen numerosos e importantes vínculos entre ellos, evidencia de lo cual resulta ser que el objeto de la educación, esto es, el pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida, (…) se manifiesta, imparte o lleva a la práctica a través de la enseñanza, sea formal o informal”19.
En suma, ambos derechos se integran en pos del objetivo de asegurar la efectividad del acceso de todas las personas a la educación, para permitir su pleno desarrollo en coherencia con el bien común. El derecho a la educación adquiere así, por un lado, una dimensión prestacional (deber del Estado de proveer un sistema gratuito de educación básica y secundaria, y de fomentar la educación en todos los niveles) y, por otro, una dimensión de libertad (primero, de los padres para escoger el establecimiento de enseñanza y, luego, de los particulares, para crear, organizar y mantener establecimientos, en el marco de las normas mínimas estatales). Analicemos, pues, cada una de esas dimensiones de este derecho fundamental.
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