La arquitectura legal del sistema —cuyas bases se mantienen hasta ahora— fue elaborada y aprobada entre 1980 y el 10 de marzo de 1990, esto es, en dictadura. Así, el decreto con fuerza de ley (DFL) núm. 1 del Ministerio de Educación (Ed.), del 3 de enero de 19816, establece normas sobre la creación de universidades privadas (y el sistema de examinación); el DFL núm. 5 (Ed.), del 16 de febrero de 1981, regula la creación de institutos profesionales (IP) y el DFL núm. 24 (Ed.), del 16 de abril de 1981, norma la creación, supervisión y disolución de centros de formación técnica (CFT). En esta época se dictaron también, mediante DFL, los estatutos de las universidades e IP estatales que resultaron de la reestructuración de la Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado efectuada por el régimen militar (hoy son 16 universidades estatales). La gran mayoría de esos estatutos aún sigue vigente7.
El modelo de financiamiento estatal a las universidades tradicionales, públicas y privadas, con cargo a rentas generales, cambió radicalmente con el dictado del DFL núm. 4 (Ed.) del 14 de enero de 1981, que establece dos aportes institucionales de libre disponibilidad para las universidades existentes en 1980 y las IES derivadas de ellas: i) un aporte fiscal directo (AFD) asignado anualmente por Decreto Supremo de Educación y Hacienda (sobre bases históricas), y ii) un aporte fiscal indirecto (AFI) distribuido según los alumnos que cada IES matriculara en primer año, de entre los mejores puntajes promedio en la Prueba de Aptitud Académica (PAA) —actual Prueba de Selección Universitaria (PSU)— divididos para estos efectos en cinco tramos, con factores de ponderación diferenciados. Paralelamente, por el mismo cuerpo legal, se creó un sistema de crédito fiscal universitario, para cubrir los requerimientos derivados del cobro de aranceles (fijados por las universidades) de los alumnos con mérito académico y necesidad socioeconómica, que se matricularan en esas universidades. A su vez, el DFL núm. 33 (Ed.), del 27 de octubre de 1981, estableció un fondo y un mecanismo competitivo para el financiamiento de proyectos de investigación científica y tecnológica (Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT))8.
Con esta reforma se perseguía la apertura del sistema, estimulando la iniciativa privada para diversificar la base institucional y expandir la oferta de servicios de educación superior, aumentando la competencia entre IES; además, se quiso transferir parte del costo de la docencia a los estudiantes y corregir las distorsiones provocadas por el financiamiento público, que se juzgaba inequitativo, poco eficiente y no competitivo (Eguiguren y Soto, 2010).
El 8 de marzo de 1990 se publicó la ley núm. 18.956, que reestructuró el Ministerio de Educación y fijó las funciones de la División de Educación Superior. Dos días después (y uno antes de comenzar el nuevo gobierno democrático) fue publicada la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (LOCE) (ley núm. 18.962), que crea el Consejo Superior de Educación (CSE), hoy Consejo Nacional de Educación (CNED), y establece un proceso de supervisión inicial de nuevas IES privadas (hoy llamado “licenciamiento”).
La LOCE reconoce oficialmente cuatro tipos de IES: universidades, IP, CFT y establecimientos de educación superior de las Fuerzas Armadas y de Orden. Las IES estatales deben ser creadas por ley; las universidades privadas deben constituirse como corporaciones de derecho privado sin fines de lucro al efecto de tener reconocimiento oficial; los IP y CFT pueden organizarse como personas jurídicas de derecho privado, con o sin fines de lucro. Las universidades otorgan títulos profesionales, técnicos y toda clase de grados académicos, en especial, los de licenciado, magíster y doctor. Los títulos profesionales que requieren la obtención previa de una licenciatura (señalados en el art. 63 de la ley vigente) solo pueden ser otorgados por las universidades (salvo el título de abogado, que es conferido por la Corte Suprema de Justicia). Los IP otorgan títulos profesionales, con excepción de aquellos que requieren previa licenciatura, y títulos técnicos. Los CFT otorgan títulos de técnico de nivel superior. La LOCE define lo que debe entenderse por título profesional o técnico y por grado de licenciado, magíster y doctor (art. 54 de ley vigente). La LOCE establece también el principio de autonomía de las IES, esto es, el derecho de cada institución a regirse por sí misma en lo concerniente al cumplimiento de sus finalidades (que comprende la autonomía académica, económica y administrativa).
El Consejo Nacional de Educación debe intervenir en el proceso de reconocimiento oficial de las IES privadas, aprobando el proyecto institucional respectivo y certificando que la entidad cuenta con los recursos suficientes para el desarrollo de sus tareas, y luego verificando el desarrollo del proyecto institucional de esas entidades, de conformidad con la ley, durante un mínimo de 6 y un máximo de 11 años. Al cabo de ese período, las IES alcanzan su plena autonomía y quedan en situación de otorgar títulos y grados (según corresponda) en forma independiente, o deben cerrarse. El Consejo también puede recomendar al Ministerio de Educación la aplicación de sanciones a las IES en proceso de licenciamiento, cuando corresponda9.
Los avances de los gobiernos de la Concertación son, apenas, “correcciones al modelo”. En 1994 se aprobó la ley núm. 19.287, que crea el Fondo Solidario de Crédito Universitario (FSCU), y la ley núm. 19.305, que regula la participación de los académicos en la elección de rector en universidades estatales. No hubo más cambios hasta 2005, cuando se dicta la ley núm. 20.027, que establece el crédito con aval del Estado (CAE); en 2006, se promulgó la ley núm. 20.129, que establece el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior (SINAC-ES) y crea la Comisión Nacional de Acreditación (CNA). En 2008, la ley núm. 20.261 estableció el Examen Único Nacional de Medicina (EUNACOM), como requisito habilitante para los médicos que ingresan al sistema público de salud. Las reformas de la Concertación concluyen en 2009, con la Ley General de Educación (LEGE) (núm. 20.370), que sustituye la LOCE y reemplaza el CSE por el CNED (al que encarga, además, el licenciamiento de nuevos CFT)10.
El FSCU introdujo el mecanismo de créditos “contingentes” (se devuelven en proporción a los ingresos futuros), eliminando el riesgo de las deudas de alto monto que se pagaban en cuotas fijas; si al cabo del período de pago queda un saldo insoluto, este se condona. Comprometió, además, aportes “frescos” a los fondos —que son de propiedad de las universidades del CRUCH— mediante la ley anual de presupuestos. El carácter solidario de los FSCU consiste en que el Estado y los egresados de una institución ayudan a financiar a las nuevas generaciones de estudiantes.
El CAE, en cambio, se creó fundamentalmente como una manera de otorgar financiamiento a estudiantes de IES privadas (y a segmentos medios del CRUCH, que no alcanzaban a ser atendidos por el FSCU). La ley núm. 20.027 estableció un sistema que intermedia recursos entre el mercado de capitales y los alumnos, bajo condiciones de mercado (aunque más favorables que los créditos disponibles hasta entonces, en virtud del subsidio estatal11). El Estado garantiza el 90% del crédito desde el egreso del alumno y hasta la total extinción (y el diferencial entre ese 90% y lo que avalan las IES a partir del segundo año de estudios). Las IES garantizan un 90% del crédito en el primer año, un 70% en el segundo año y un 60% en adelante, hasta el egreso, con el propósito de comprometerlas con la seriedad de la selección y con los resultados de sus alumnos mientras estudian. La garantía se hace efectiva si los alumnos desertan. Para administrar el CAE, se creó la Comisión Administradora del Sistema de Créditos con Garantía Estatal para Estudios Superiores (Comisión Ingresa), un organismo colegiado conformado por representantes del Estado y las IES participantes del sistema. La principal diferencia con el FSCU es que, para acceder al CAE, la IES en que se matricula el alumno ha de encontrarse acreditada. Esto, sin embargo, ha tenido algunos efectos no deseados en el SINAC-ES, ya que ha convertido en prácticamente obligatoria y de importantes consecuencias financieras a una acreditación creada como voluntaria para las instituciones.