Hoy se tiene una mejor interpretación y comprensión de los múltiples factores domésticos, estatales e internacionales que intervienen en la toma de decisiones de política exterior. Se reconoce que las variables causales o intervinientes –según sea la coyuntura– de esa política son, entre otras:
• Idiosincrasia o variable individual (cultura política y entorno societal), que hace referencia a la personalidad, valores, talento y experiencias de los decisores, reconociendo cómo las diferencias individuales (creencias, motivos, estilos decisionales e interpersonales) entre decisores afectan la conducta de política exterior.35
• Roles y conducta externa de los funcionarios (posición de los decisores y ejecutores), la cual está vinculada a la posición que detenta la burocracia encargada de la política exterior, y relacionada con las estructuras y procesos de toma de decisiones, condicionada por la maquinaria organizacional.
• Variables gubernamentales (marco institucional) que responden a las características políticas del régimen y comprende los aspectos de la estructura gubernamental que inciden en (limitando o facilitando) el logro de los objetivos de la política exterior.
• Aspectos no gubernamentales, atributos nacionales (tamaño del territorio, nivel de desarrollo económico), tendencias de valores de la sociedad, y grado de unidad nacional (homogeneidad cultural), que generalmente se reflejan en los principios rectores de la política exterior.
• Variables sistémicas, aquellos aspectos no humanos del ámbito externo que condicionan o influyen en las decisiones de los decisores, tales como distribución de valores y recursos en el sistema, arquitectura sistémica y rango y panorama de los temas objeto de atención por parte del mecanismo estatal de política exterior (Roseanu 2006: Hermann y East 1978: y Wittkopf 1994: 5-6).
La idiosincrasia es una variable a considerar como uno de los determinantes de la toma de decisiones de política exterior, porque el individuo que participa en la toma de decisiones posee una serie de filtros que condicionan sus percepciones y experiencias, que no pueden ser obviados al momento de tomar una decisión. Pero además porque, como analizo en una sección posterior, la realidad es una construcción colectiva, en la que la cultura tiene un papel fundamental. Las otras variables han sido reconocidas por la mayoría de los estudiosos de la política exterior y de las RI.
A esas cinco variables –ya sea que actúen en función causal o interviniente– se agregan dos factores condicionantes que inciden en la dinámica de cada una de ellas. Se trata de los siguientes: i) conducta exterior previa –incluidas las interacciones con determinada parte o relaciones bilaterales–; y ii) las cualidades transitorias de la situación (sobre todo cuando son situaciones consideradas como crisis). En el primer caso corresponde a la experiencia histórica de los Estados, puesto que “…la conducta de política exterior de un gobierno es moldeada por sus interacciones previas con otras entidades externas” (Hermann & East 1978: 23); lo cual resulta fundamental en el caso de las vinculaciones entre potencias hegemónicas y Estados pequeños, como analizo más adelante. El otro aspecto alude a los elementos transitorios que constituyen un estímulo para las decisiones de política exterior; por cuanto la caracterización que hagan los decisores de la situación y los problemas será un factor determinante de la conducta exterior del Estado (ibíd.).
Las cuatro primeras variables corresponden al ámbito interno y se fundamentan en la noción de Estado y sociedad nacionales; por lo que están relacionados con lo que A. George (2005: XVII) denomina los tipos de conocimiento necesarios en la formulación de políticas: i) conceptualización de las estrategias (“…marco conceptual para cada una de las muy distintas estrategias e instrumentos disponibles para los decisores que intentan influenciar a otros Estados”); ii) conocimiento general o genérico (“…fundamentado en el estudio de la experiencia pasada que identifica los usos y limitaciones de cada estrategia y las condiciones en las cuales depende su empleo efectivo”); y iii) modelos conductuales de actores específicos (“…en lugar de asumir una peligrosa tendencia a asumir que pueden ser considerados como actores racionales y unitarios”).
La política exterior se refiere a una “acción política transfronteriza” (Rittberger 2004: 1) y procura “…la expansión de su interés nacional frente al de otras naciones” (Stoessinger 1980: 39), más que a interacción bi y multi laterales, por lo que se caracteriza –de ahí su naturaleza sui generis– por la complejidad en la formulación y en la implementación, su multidimensionalidad y el traslape de ámbitos y niveles de acción; pero, sobre todo, la unidad de análisis que sirve para delimitar su ontología. Esto dificulta una apropiada definición, que W. Carlsnaes (2003: 335) intenta reseñar en los siguientes términos:
Las políticas exteriores consisten de aquellas acciones que, expresadas en la forma de metas, compromisos y/o directrices explícitamente establecidas, y buscadas por representantes gubernamentales actuando en nombre de sus comunidades soberanas, son dirigidas hacia objetivos, condiciones y actores –gubernamentales y no gubernamentales– que quieren afectar y que yacen más allá de su legitimidad territorial.
Por supuesto, la explicación y entendimiento de esta política dependerá de las condiciones metateóricas que sirvan de base para determinar los tipos de factores y variables que intervienen en su formulación. Para W. Carlsnaes (2003: 342) esas perspectivas no deben ser excluyentes, pues en realidad responden a un esquema dimensional tripartito, que consiste en una dimensión intencional, una disposicional y otra estructural. A lo cual me refiero en el siguiente capítulo; pero antes reviso los principales planteamientos que sobre el análisis de política exterior existen.
El análisis de este tipo de política pública, por ende, también es sui generis;36
El análisis convencional generalmente trata de responder a cuestionamientos de por qué se adoptó determinado curso de acción, por lo que tiende a otorgar gran importancia a la posición relativa del Estado en la jerarquía de poder internacional o a ciertas agencias gubernamentales en donde se adoptan las decisiones. En ese sentido se limita a explorar preguntas del tipo por qué.38 Ello resulta en “…mostrar que cierta decisión política fue predecible dado un conjunto particular de circunstancias” (Doty 1993: 298). Esto genera explicaciones incompletas que suponen una subjetividad particular, un trasfondo de prácticas y significados sociales y discursivos que hacen posible las decisiones; lo cual es, en alguna medida, producto de la influencia dominante de los enfoques realistas en este campo de estudio y en general en RI De ahí la importancia de modificar, desde una perspectiva constructivista, los fundamentos ontológicos y epistemológicos en que se basa el análisis de la política, como lo destaca R. Doty (1993: 299) al sugerir el cambio de las preguntas tipo por qué por aquellas tipo cómo:
Moverse de las preguntas tipo por qué a cuestionamientos tipo cómo es posible, tiene implicaciones importantes para el análisis