En un trabajo de investigación como el presentado en este documento, sobre todo cuando se trata de una disertación doctoral a la que se le hacen cambios y revisiones, se cuenta con la colaboración de numerosas personas en las distintas etapas; sobre todo para la recolección de material bibliográfico y para la definición de algunos conceptos básicos para el abordaje del objeto de estudio. Por ello, a riesgo de no mencionar a todas las personas que brindaron aportes valiosos, cabe expresar un sincero agradecimiento al Dr. Constantino Urcuyo Fournier, quien no sólo fue el director de tesis sino un guía importante en los momentos claves, a los doctores Luis Garita Bonilla y Jorge Cáceres Prendes, miembros de la comisión asesora, por sus observaciones a lo largo del trabajo de análisis. Al doctor James Rosenau y doctor Maurice East, ambos profesores de The George Washington University, por su permanente disposición a atender mis consultas desde las primeras fases de planteamiento del proyecto de investigación. Al MSc. Ricardo Borge de León, ex funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores de Nicaragua, por su apoyo y comentarios en los distintos momentos de la investigación. Al embajador Giancarlo Soler Torrijos, representante permanente adjunto de la misión diplomática panameña en Naciones Unidas, pues sus comentarios y orientaciones fueron de gran utilidad para entender la dinámica de la Asamblea General de la ONU. Mi sincero agradecimiento a Gabriela Sánchez Carmona, asistente del doctor Urcuyo Fournier, por su permanente apoyo y preocupación para que los informes y reportes estuvieran disponibles en el momento propicio. Al doctor Jean Pierre Brossard, profesor de la Universidad de Guadalajara, sin cuyo apoyo y gestión no hubiera sido posible esta publicación. Asimismo un reconocimiento al director de la Escuela de Relaciones Internacionales, doctor Alexander López, y al director del Centro Regional de Estudios Internacionales, MSc. Manuel S. Espinoza, por el decidido apoyo para hacer efectiva esta publicación. En el caso de los otros países objeto de análisis recibí el aporte de especialistas quienes proveyeron información básica y bibliografía sobre el objeto de estudio. A todas las personas que de una u otra forma colaboraron, algunas en la fase preliminar de formulación de la propuesta de investigación y otras en la etapa de edición y publicación, muchas gracias y mi profundo reconocimiento.
Política exterior: una aproximación al marco conceptual
En un escenario sujeto a profundas contradicciones, asimetrías relevantes y caracterizado por un orden o una estructura anárquica,11 que genera incertidumbre, el estudio de la política exterior de países pequeños en contextos multilaterales y bajo influencia hegemónica, debe considerar múltiples factores y variables que inciden en la formulación y la toma de decisiones de esa política. Difícilmente el análisis se puede limitar a los enfoques teóricos clásicos de RI que consideran una realidad dada, caracterizada por el conflicto permanente y la confrontación en términos de recursos materiales, la clásica visión hobbesiana del Estado de naturaleza y la lucha de poder en función de los planteamientos de Tucídides y Maquiavelo –considerados los padres del Realismo Político en política internacional–.12 En un mundo, dominado por la anarquía, en el que el recurso del poder militar por parte de los Estados, incluso de las superpotencias, está cada vez más regulado por normas internacionales, no resulta apropiado centrarse en concepciones de política exterior restrictivas como las propuestas por el Realismo Clásico o el Realismo Estructural –más conocido como Neorrealismo–, o por la idea que lo endógeno determina lo exógeno, que proponen algunas tesis del Internacionalismo Neoliberal.13 Es decir, la conducta externa de los países no se fundamenta sólo en recursos tradicionales del poder,14 sino en la interacción con otros actores internacionales –estatales y no estatales, sobre todo las organizaciones internacionales– y en la cosmovisión que tengan del sistema internacional; lo cual implica una construcción colectiva de la realidad y un escenario determinado por la interacción entre el agente y la estructura.
Lo anterior se manifiesta tanto en el desarrollo conceptual que muestra el análisis de política exterior –en cuanto política pública–, como los estudios sobre Estados pequeños, marcos institucionales internacionales y contextos hegemónicos; al igual que en la evolución de las teorías que constituyen los pilares para desarrollar un enfoque que permita abordar el objeto de estudio de esta investigación. Por lo tanto, en este capítulo hago referencia a los antecedentes de las áreas citadas y en el siguiente se resumen los principales planteamientos de las teorías que permiten explicar y entender la dinámica de la política exterior en contextos multilaterales bajo influencia hegemónica; además de formular el marco teórico que servirá de referente para abordar el objeto de estudio. Asimismo se detallan los aspectos metodológicos de la investigación.
Contextualización, antecedentes y el referente conceptual
Hay que tener en cuenta que la mayoría de las teorías internacionales reconocen una serie de rasgos básicos del sistema internacional y de la conducta de los Estados, aunque difieren en algún grado en el carácter central del rol del Estado. Incluso comparten concepciones del cambio y del crecimiento interdependiente entre los actores internacionales, entre otros. Sin embargo, cuando se hace un acercamiento a cuestiones menos superficiales, las diferencias se tornan cada vez mayores. Así, dependiendo de cuál enfoque se utilice, las concepciones sobre la naturaleza de las estructuras sistémicas y el rol de los Estados, por ejemplo, adquiere rasgos particulares (cfr. Rosenau 2006: 213). Por otra parte, es un hecho que el sistema internacional ha dejado de ser estato-céntrico, para bifurcarse con el mundo multicéntrico, en el que participan actores de diversa naturaleza y capacidad, aunque los Estados continúen siendo los agentes dominantes (ibíd.: 218); por tanto, las teorías utilizadas para comprender los fenómenos mundiales deben incorporar otros conceptos y premisas que permitan entender el cambio y dinámica de los procesos.
Conforme el número de actores, tanto domésticos como internacionales, que intervienen o influyen en la formulación de la política exterior aumente de manera considerable, es necesario realizar los ajustes en los modelos de observación y análisis. Por eso, la amplia diversidad de intereses en juego debe considerarse en el análisis de la política exterior, sobre todo de países pequeños; porque en las teorías clásicas o no son objeto de análisis o simplemente se les considera como seguidores de los poderosos y carentes de capacidad de acción y decisión. Ello resulta fundamental cuando se reconoce que hay algunas políticas públicas que, si bien se dirigen hacia lo interno del Estado, tales como regulaciones en materia de derechos humanos, sus consecuencias repercuten en lo externo y provocan reacciones de actores internacionales estatales y no estatales.15 Por lo que al incremento del número de actores internacionales se suma el mayor número de temas de la agenda doméstica tradicional que adquieren tratamiento internacional; incluso puede hablarse de transnacionalización de la agenda pública interna.
Ello se ve reflejado en este trabajo, pues, como indiqué, el tema de investigación contiene cinco componentes centrales: formulación de políticas –centrada en la toma de decisiones–, política exterior como política pública, países pequeños, esquema institucional internacional y contextos hegemónicos. En esta sección hago un breve recuento de los principales aportes que se han publicado sobre algunas de estas áreas temáticas –en posteriores capítulos se ahonda sobre cada uno de esos aspectos–. No se trata de un recuento exhaustivo, sino de una referencia a los trabajos más relevantes y conocidos. Con ello, procuro mostrar que existe una vasta literatura sobre las variables que inciden en el objeto de estudio.
Ahora bien, para entender los cruces y las vinculaciones entre esos componentes, junto con los aportes de la diversa literatura, es necesario tener en cuenta los cambios ocurridos en el sistema internacional