Ello hace que las acciones, ideas, expectativas y acuerdos intersubjetivos no floten libremente en el espacio sistémico, por lo cual, como indica A. Wendt (1999: 140), la cultura, entendida como conocimiento compartido, tiene una mayor importancia en la formulación de la política exterior, al resultar esta de una combinación de dos contextos institucionales: el doméstico y el internacional. Sin embargo, el conocimiento resultante de la información procesada en esos ambientes institucionalizados también puede tener carácter privado (que adquiere mayor relevancia cuando el o la representante del Estado ha ocupado el cargo por periodos prolongados), el cual “…consiste de creencias que los actores individuales mantienen a diferencia de otros.” Y agrega este autor (ibíd. 140-1): “En el caso de los Estados esta clase de conocimiento [privado] a menudo provendrá de consideraciones domésticas e ideológicas. Lo cual puede ser un determinante clave de cómo los Estados enmarcan las situaciones internacionales y definen sus intereses nacionales…”; es decir, de cómo las imágenes y cosmovisiones que poseen los decisores sobre el entorno internacional –pero generalmente se asientan en el primer nivel de análisis y acción: el individual–,57 las interacciones bilaterales y multilaterales entre Estados y las expectativas y preferencias moldean la realidad propia y colectiva. Pero al mismo tiempo constituye uno de los factores que permiten una participación más limitada de la opinión pública y de ciertos grupos de interés en la toma de decisiones de la política exterior por la especificidad de algunos de los fenómenos, por el carácter –incluso “místico”– que tradicionalmente ha caracterizado la formulación de dicha política y por la diversidad de normas y reglas que condicionan la conducta de los actores en los marcos institucionales internacionales –en la mayoría de los casos de naturaleza muy distinta al orden doméstico por la anarquía que predomina en el sistema internacional–; a lo cual hago referencia más adelante en este capítulo.
Sin embargo, el conocimiento privado no se limita a las primeras fases de la formulación de la política exterior, sino que su relevancia va más allá, porque “…cuando los Estados comienzan a interactuar con los otros sus creencias, mantenidas privadamente, inmediatamente llegan a ser una ‘distribución’ de conocimiento que puede tener efectos emergentes” (ibíd.: 141). El conocimiento compartido que emerge de la interacción generará estructuras sociales que condicionarán las identidades y los intereses de los agentes que lo crearon. Ello ratifica el hecho que “…la gente hace la sociedad, y la sociedad hace a la gente” (Onuf 1998: 59); aunque incide de manera diferenciada en las distintas personas, según la posición que éstos ocupen en la estructura doméstica.
La comprensión de la interacción entre lo doméstico y lo internacional se hace más relevante en un momento en el que la “internacionalización” es cada vez más evidente, producto de fronteras más porosas y de un mayor volumen de flujos transfronterizos.58 Esto incide en la construcción de identidades individuales y colectivas, así como en las expectativas, intereses y preferencias de los Estados en los distintos niveles de acción y esquemas normativos en los que participen.
Ahora bien, las identidades, intereses, preferencias y expectativas son construidas por los agentes, teniendo en cuenta sus experiencias y percepciones, el contexto cultural, el rol que ocupan en la estructura y sus interacciones con esta y con otros agentes; es decir, aquellas son exógenamente dadas (Wendt 1999: 315); pero se expresan y adquieren sentido en dependencia con lo endógeno. Así no pueden ser explicadas en forma separada del contexto que las condiciona y determina; como el de la dimensión temporal. De ahí la necesidad de observar la toma de decisiones –influenciada por las identidades, intereses, preferencias y roles del decisor, y otros actores colectivos, como grupos de interés– en el ámbito apropiado. Pero también es necesario atender estos aspectos de los agentes porque:
Los intereses y las identidades estatales pueden moldear el rango de escogencias de políticas que los líderes estatales considerarán apropiadas; pero el rango de opciones de política aceptable puede depender igualmente de hacia quién la política es dirigida, en términos de identidad y poder. Dos factores en particular parecen influenciar la decisión recurrir a la fuerza para promover o implementar normas: la posición del Estado objeto en el sistema internacional y su poder relativo del implementador. (Duffield 2007: 57)
Los Estados, sobre todo los pequeños, valoran sus posibilidades de éxito de sus acciones externas dependiendo de los destinatarios de tales acciones; no es lo mismo buscar implementar una norma en un contexto regional en donde las partes no muestran grandes asimetrías, que hacerlo en un foro o escenario con presencia de grandes potencias y con profundas brechas en términos de recursos y capacidades a ser afectadas por las nuevas normas o reglas. Lo mismo ocurre en el caso de las superpotencias. Algo similar sucede con la construcción de la agenda internacional o de la inserción de un tema de dicha agenda. Por supuesto, en esta decisión incide también la percepción de sí mismo y las auto-imágenes que tengan los Estados, pues en algunos casos y en ciertas áreas temáticas, Estados con relativo escaso poder e influencia en el sistema internacional podrán lograr que se adopten normas, para ello recurren al prestigio que tengan en el área específica. Esto acontece con países como Costa Rica en materia de derechos humanos. Otra posibilidad es que los Estados pequeños y débiles coordinen esfuerzos para lograr la inserción de un tema o la adopción de una norma o regla en un foro multilateral, aprovechando su peso conjunto relativo.
Lo anterior es producto de dos factores: 1) los Estados con capacidad para introducir reglas pueden determinar quién es parte del juego de poder en el escenario particular (es decir, definir quién es parte y quién no lo es de un sistema, en calidad de actor); y 2) los Estados con capacidad de definir o restringir el discurso y los temas de la agenda pueden crear identidades sociales y ubicar a los Estados en ellas –llegando a precisar quién es parte y quién no del sistema– (Duffield 2007: 58-9). Esto es lo que sobreviene con las potencias hegemónicas, quienes deciden, en gran parte, la arquitectura del sistema internacional.
K. Thelen (1999: 375), a partir del aporte de J. Zysman, señala que “la definición de intereses y objetivos es creada en los contextos institucionales y es separada de ellos.” Por consiguiente, debo señalar que la formación de intereses y preferencias es una cuestión endógena y exógena; de ahí que para entender este fenómeno deban observarse los distintos contextos en los que interactúa el decisor. Ello porque los individuos, al igual que los agentes colectivos, tienden a arrastrar las experiencias de un ámbito a otro. Esto se aprecia más cuando se tiene en cuenta que la decisión puede significar la permanencia o retiro del decisor, quien procura mantener y fortalecer su posición. De ahí que “…los actores que entran en una interacción social raramente emergen los mismos” (Johnston 2001: 488); porque, como señala N. Onuf (citado ibíd.: 492), “…las relaciones sociales hacen o construyen a la gente –nosotros mismos– dentro de las clases de seres que somos” (énfasis en el original).
Ello se hace más evidente y tiene mayor repercusión en el caso de los decisores de política exterior, quienes operan entre dos órdenes e interpretan las realidades de esos dos niveles de acción según sus experiencias, percepciones y expectativas propias; pero también según lo que ellos consideran son los intereses nacionales y cómo éstos se implementan según las condiciones vigentes en cada escenario y momento.