Lo anterior lleva a algunos autores (Derghoukassian 2005: Manning 1997: Rourke 2004) a denominar el espacio en donde se formula la política exterior como el espacio “interméstico” –término no reconocido por la mayoría de los teóricos de Relaciones Internacionales y especialistas en política exterior–.24 Para J. Rourke (2004: 62) la política interméstica constituye un tercer tipo de política (entre la doméstica y la internacional y en alguna medida distinta a la exterior).25 Mientras que para K. Derghoukassian (2005: 5) casos como la seguridad están llegando a ser cada vez más intermésticos –“…temas que son simultáneamente domésticos e internacionales” (ibíd.: 13)–, por lo que es necesario superar el “error” de separar las políticas domésticas y exterior, viéndolos como asuntos no vinculados y olvidando que en cierta medida son caras de la misma moneda, pero también son políticas públicas que se implementan en diferentes ámbitos de acción.
En realidad, el fenómeno no es nada nuevo, lo novedoso es el concepto que están utilizando. El mismo J. Rosenau (1997: 4) lo advierte cuando anota:
Investigar lo doméstico como aspectos de “política comparativa” y examinar lo exterior como dimensiones de “política internacional” es más que arbitrario: es francamente erróneo. Los asuntos domésticos y exteriores siempre han formado una red sin costuras y la necesidad de tratarlos como tal es urgente en este tiempo de enorme transformación. En efecto…, no podemos permitir más que la frontera doméstico-exterior confunda nuestro entendimiento de los asuntos mundiales… Los guardias fronterizos pueden revisar pasaportes y los oficiales de aduanas pueden imponer aranceles, pero concebir la distinción doméstico-exterior en esta forma simple es engañoso, confundir las apariencias superficiales con los modelos subyacentes.
Este autor (ibíd.) advierte sobre la necesidad de reconocer la turbulencia que impera en el mundo, los problemas de la gobernabilidad doméstica e internacional y las múltiples contradicciones que surgen de esta dinámica global (entendida como aquella que opera en todos los niveles de acción, no sólo el estatal y el internacional), que afecta las políticas públicas, tanto domésticas como exteriores.26
Por su parte, M. Schaper (2005: 3) introduce un concepto adicional: política transdoméstica, para referirse a aquellas políticas que, si bien son domésticas por naturaleza, sus efectos tienen lugar deliberadamente en otro Estado soberano; sin que exista mayor preocupación en ninguno de los dos Estados por los efectos de tal política en los procesos de toma de decisiones. Es decir, se trata de una política interna, cuyo impacto se produce en el escenario externo, diferenciándose de la política doméstica (naturaleza e impacto interno) y de la política exterior (naturaleza y efecto “deliberadamente” externo). Esto último porque para este autor (ibíd.) el propósito de los Estados al formular la política exterior es “…intentar influenciar la conducta de otros Estados-nación soberanos”. Y si bien ello implica interferir en la soberanía del otro Estado, comúnmente se acepta este tipo de intervención siempre que se ajuste a las reglas diplomáticas tradicionales.
Al considerar los factores que condicionan el escenario internacional de hoy y la dinámica del actual orden internacional y naturaleza de los Estados como actores internacionales, es posible hacer referencia a las políticas públicas, antes de introducir el tema de la formulación y análisis de política exterior; esto lo formulo en las siguientes secciones, antes de realizar algunas consideraciones generales sobre las teorías a utilizarse en este estudio, que sirven de trasfondo para ahondar sobre el objeto de estudio.
Formulación de políticas públicas
En general la literatura que hace referencia a la política pública concibe la formulación de esta política como un proceso que comprende básicamente cinco componentes: problemas, alternativas, decisión, resultados y rendimiento (cfr. Subirats 1992); sin embargo, el mismo J. Subirats (1992: 39ss.) advierte que la situación es más compleja y se requiere tener en cuenta una serie de cuestionamientos que permitan estudiar y comprender la identificación de problemas, la formulación de la política, la decisión del curso de acción, la implementación de esa decisión y la evaluación. De manera similar se pronuncian I. Meny y J. C. Thoenig (1992: 105) cuando proponen un proceso de cinco fases: identificación de un problema, formulación de soluciones, toma de decisión, ejecución del programa y terminación de la acción. En cada una de esas etapas hay actores, restricciones, decisiones, desarrollos y consecuencias que se condicionan mutuamente y se traslapan (Aguilar 2003: 15);27 pues como señala L. Gerston (1997: 8) al considerar el proceso de formulación de políticas hay que reconocer algunos componentes que son constantes en los distintos países, tales como: temas en la agenda pública; actores que presentan, interpretan y responden a esos temas; recursos implicados; instituciones que intervienen; y niveles de gobierno en donde se toman las decisiones.
Un factor relevante en este proceso es la construcción de las agendas (pública y de gobierno); pues en ello inciden múltiples aspectos que condicionan el rumbo general de la política pública, como señala L. Aguilar (2003). Así esa construcción es una decisión y, como en todo proceso decisional, los decisores consideran múltiples aspectos y procuran evitar adoptar un curso de acción y formular una política pública que provoque problemas y situaciones que conduzcan a incorporar nuevos temas y nuevas políticas, o a retirar de la agenda aquellos que resultan de interés para grupos de presión o los mismos decisores. Incluso pueden no adoptar una decisión –lo cual por sí misma ya es una decisión– para evitar lo que perciben como complicaciones derivadas de su acción en el futuro.
La complejidad de la construcción de la agenda de políticas públicas permite hacer referencia a lo que autores como L. Gerston (1997: 52) denominan “constructores de la agenda”.28 Estos actores se agrupan en torno a cuatro categorías básicas: funcionarios públicos (Presidencia –en general el Poder Ejecutivo–, Congreso, tribunales y agencias reguladoras), medios de comunicación, grupos de interés y burocracia. Por consiguiente, virtualmente casi cualquier tema puede ingresar a la agenda pública; la clave del asunto radica en reconocer los “mecanismos disparadores” de los temas,29 y los principales agentes responsables de su incorporación.
Una vez que el evento o eventos han ingresado en la agenda –ya sea la sustantiva, simbólica u oculta (ibíd.: 62)–, el nuevo tema queda en espera de la acción/gestión de los tomadores de decisiones; es decir, la adopción de políticas para responder a los desafíos que genera la nueva situación.
Según C. Lindblom (1991: 12ss.) la formulación de las políticas públicas resulta un proceso poco o no claro y se requieren considerar múltiples aspectos condicionantes, determinantes e intervinientes. Sin olvidar que en muchas ocasiones los decisores incorporan sus puntos de vista y realizan un análisis partidista de las situaciones (ibíd.: 39ss.), lo que define acciones que no necesariamente responden a la situación real. Pero también el problema es que en distintas oportunidades los decisores no pueden identificar y no identifican correctamente la situación para formular la política pública o adoptar cursos de acción que no contribuyen a solucionar el conflicto, sino que lo agravan. Ello porque entran en juego intereses, gustos y preferencias.
Acerca de la complejidad de este proceso de formulación, L. Gerston (1997: 74) habla de situaciones cacofónicas por naturaleza,30 que adquieren expresiones confusas, de crisis o de cambio según el alcance, la intensidad y el momento en que se manifiesten los eventos. En esta coyuntura se incorporan al proceso los distintos agentes con algún tipo de interés en la temática. Por supuesto, los líderes y los grupos de interés activos en la toma de decisiones tienen una mayor influencia en el proceso; de ahí la necesidad de obtener “…amplia información sobre los valores de los líderes, las presiones de los grupos de interés, las actitudes de la ciudadanía, los controles institucionales y los otros factores sin fin que afectan el poder y su ejercicio.”
Pero además, los decisores no sólo recurren a fuentes oficiales para obtener información, sino que utilizan fuentes externas (prensa comercial, expertos