A mediados de la década de 1980 comenzó un nuevo periodo de relajamiento de las tensiones entre las dos superpotencias y un reacomodo de fuerzas en el sistema internacional que redefinieron las relaciones de poder entre los distintos bloques. El derrumbe del Muro de Berlín, la desintegración del bloque soviético y el fin del régimen socialista en la URSS –dando paso al restablecimiento de Rusia y a nuevos Estados, entre ellos los tres bálticos (Estonia, Letonia y Lituania), que habían perdido su independencia en 1940 al ser incorporados como repúblicas de la Unión Soviética–, junto a otros eventos de inicios de los años 1990, replantearon las relaciones de poder entre las potencias. En ese contexto los Estados pequeños encontraron nuevas formas de lograr algunos de sus objetivos de política exterior –precisamente un fenómeno que ha sido escasamente analizado, como indiqué–. Así el sistema internacional dejó de ser bipolar, con dos polos esforzándose por ocupar posiciones hegemónicas;17 apareciendo un esquema pluripolar, en el sentido que ha habido momentos unipolares (Krauthmmer 1990/91) con predominio de EEUU y otros en donde el multipolarismo se manifiesta en ciertas áreas. Sin embargo, hoy claramente no se puede definir el sistema internacional como multipolar;18 aunque se hable de cinco centros de poder: EEUU, Unión Europea, Rusia, China y Japón –destacando en el caso europeo Alemania–; y no se puede dejar de mencionar el caso de India y cada vez más el de Brasil.
No es viable hacer referencia a un sistema multipolar, porque hay diferencias significativas entre los polos de poder, y porque el orden internacional continúa siendo el propuesto por EEUU, que sigue ocupando la posición predominante en muchas de las áreas de acción de las grandes potencias. Pero lo cierto es que ya no es el mundo del siglo XX propuesto por los estadounidenses a mediados de esa centuria; no es ni el duopolio de la Guerra Fría, ni el unipolarismo de la década de 1990, sino un sistema internacional distinto, que aún está en transición hacia un nuevo orden global (Zakaria 2008).19 Así, el mundo está cambiando, y parece estar haciéndolo distante de la propuesta estadounidense del siglo anterior; por tanto, “…puede ser un mundo en el cual Estados Unidos ocupe mucho menos espacio, pero es uno en el cual las ideas e ideales estadounidenses son irresistiblemente dominantes” (ibíd.). Eso significaría un “mundo apolar”, de acuerdo a R. Haass (2008b); o sea “…un mundo dominado no por uno o dos o varios Estados, sino más bien por docenas de actores poseyendo y ejerciendo varias clases de poder.”20 Ello a pesar del intento de EEUU de establecer un orden internacional homogéneo, basado en los principios de democracia liberal y libre comercio y en la implementación de políticas hegemónicas (Stivachtis 2008: 91).
En ese entorno de tensiones entre el unipolarismo y el multipolarismo, actores internacionales como las organizaciones intergubernamentales –v. gr. ONU–, desempeñan un papel fundamental. Son de utilidad tanto para las superpotencias como para los Estados pequeños, aunque por distintas razones. Este tipo de entidades no sólo contribuyen a incrementar y consolidar los flujos transfronterizos y a incrementar el número de temas de la agenda global, sino que generan conductas cooperativas que favorecen lo que se ha denominado las “redes de interdependencia” (Kegley & Wittkopf 2001: 173).
Tras el fin de la Guerra Fría, el papel de la ONU se replanteó –sobre todo durante la década de 1990–, pues se superaron las rivalidades de la confrontación Este-Oeste, la lucha de poder por controlar las decisiones en todas las instancias de esa organización y las restricciones para influenciar algunos procesos en áreas consideradas por las superpotencias como estratégicas. Incluso comenzó a hablarse de “multilateralismo firme”, que favorecía el rol de la ONU como especie de “autoridad mundial”.21 Sin embargo, la transición hacia una nueva organización multilateral –como parte de ese replanteamiento– no se ha completado, por lo que no existe claridad en este momento sobre las funciones de Naciones Unidas como actor internacional en un mundo pluripolar.
En un sistema internacional anárquico, caracterizado por relaciones de fuerza entre los Estados poderosos, las organizaciones internacionales proveen “…la malla institucional para dar sentido a alguna clase de orden mundial, aún cuando los líderes y contextos van y vienen, y aún cuando las normas son minadas por los repentinos cambios en las relaciones de poder” (Goldstein 2001: 299). Ello favorece la participación e interacción de Estados pequeños, que no tienen capacidad para tener una presencia global ni para crear foros o regímenes exclusivos de ese tipo de países que les permita superar el denominado “síndrome de Lilliput” (Keohane 1969).
Tal reacomodo de fuerzas ha tenido repercusiones en los flujos y transacciones a través de la frontera estatal; al mismo tiempo que en el nivel doméstico, se han generado nuevos procesos que han redefinido las relaciones entre los numerosos actores nacionales. Esto ha provocado, por una parte, que las fronteras estatales se hayan tornado más porosas y difusas, perdiendo el gobierno estatal buena parte de su capacidad de control sobre esos movimientos transfronterizos; y, por otra, una mayor interacción entre los actores domésticos y los internacionales, condicionando la formulación y toma de decisiones de política exterior. Sin embargo, ello no quiere decir que el sistema internacional de finales del siglo XX y principios del XXI sea radicalmente distinto al que predominó en la pasada centuria; sino que existen interacciones que han redefinido la frontera clásica entre lo interno y externo del Estado. Al respecto cabe citar lo señalado por J. Rosenau (1997: 4):
El problema involucra el poner en orden múltiples contradicciones: el sistema internacional es menos dominante, pero aún es poderoso. Los Estados están cambiando, pero no están desapareciendo. El Estado soberano ha sido erosionado, pero aún se declara vigoroso. Los gobiernos están debilitados, pero aún pueden mantener su presencia. En ciertos momentos los públicos son más exigentes, pero en otras oportunidades son más flexibles. Las fronteras aún mantienen afuera a los intrusos, pero también son más porosas. Los escenarios terrestres están dando paso a escenarios étnicos, mediáticos, ideológicos, tecnológicos y financieros; pero la territorialidad aún es una preocupación central para muchos pueblos.
El escenario internacional generado por la convergencia de esas contradicciones genera nuevos desafíos para los tomadores de decisiones de política exterior –y en general en materia de políticas públicas–, limitando la capacidad de acción y la disponibilidad efectiva de ciertos recursos con lo que contaba el Estado en épocas anteriores. Sin embargo, los decisores aún conservan alguna autonomía, incluso en el caso de países pequeños, pero con diferencias importantes, más en cuanto a la clase de decisiones que respecto al grado (ibíd.: 20).22
En tal sistema multipolar y dinámica mundial, las potencias intermedias, e incluso los Estados pequeños, tienen un mayor margen de movilidad relativa para adoptar conductas que les permitan mayores espacios de acción y gestión; por cuanto sus estructuras de toma de decisiones tienden a ser más flexibles y sus compromisos internacionales menos rígidos, en comparación con los Estados medianos. Por consiguiente, la política exterior de los Estados objeto de estudio en esta investigación muestra hoy ciertas expresiones que no poseían durante la Guerra Fría, ofreciéndoles, en su calidad de Estados pequeños, un espacio de maniobra distinto al de periodos anteriores. Pero bajo un escenario en el que cada vez más se integra lo doméstico con lo internacional, creando una situación sui generis a lo largo de la frontera