Ese carácter particular de la política exterior conduce a J. Rosenau (1982: 242) a sugerir el uso de “una perspectiva teórica que de algún modo combine variables derivadas de modelos nacionales, internacionales y trasnacionales”; para ello hace referencia a “adaptación nacional”43 y a los tipos de acción que genera (ibíd.: 243) como factores influyentes en el proceso de toma de decisiones de política exterior de países pequeños, particularmente en contextos con alta incidencia de superpotencias. Esto conduce a otro aspecto que según A. Henrikson (2002) constituye un factor relevante: la distancia. Ello porque ésta determina la forma en que una política exterior (sobre todo de un Estado pequeño) es implementada y puede afectar los resultados de la misma. Este autor identifica, adicional a la distancia física, tres tipos de distancia: gravitacional, topológica y atribucional;44 lo cual considera fundamental porque en este tipo de política pública hay una distancia física mayor entre el sujeto decisor y el lugar del objeto de la decisión (ibíd.: 438), lo cual incide en sus percepciones sobre la realidad y en las prácticas discursivas; pues el lenguaje productivo no depende o necesariamente coincide con las motivaciones, percepciones, intenciones o entendimientos de los actores sociales; más bien, el lenguaje es “…un conjunto de signos que son parte de un sistema para generar sujetos, objetos y mundos” (Doty 1993: 302). Y como hay una mayor distancia, la práctica discursiva –que es una construcción social– es más relevante en la construcción de la realidad; por lo que resulta válido preguntarse “…cómo los discursos particulares representan el mundo y cómo estas representaciones informan y afectan las prácticas sociales” (McDonagh 2006: 17); particularmente cuando son construidos en contextos culturales diferentes. De ahí la importancia de la cultura en todos los niveles de acción y del esquema dimensional tripartito al que se hizo referencia en la sección anterior.
Precisamente entre Estados pequeños, que actúan en escenarios con un poderoso centro gravitacional, que influencia la dinámica en todas las áreas temáticas, esas distancias se tornan más complejas, como se observa en el siguiente apartado. Pero ello no quiere decir que este tipo de Estado carezca de algunos recursos para lograr alcanzar objetivos de política exterior que pueden ser contrarios a las metas de las potencias grandes e intermedias. Aun cuando se analice esto desde el enfoque neorrealista (dominante en el análisis convencional de política exterior, a pesar que K. Waltz (1979) argumente que su teoría no es de política exterior) se tiene en cuenta que el poder es el producto de una relación e interacción entre actores en condiciones asimétricas.
La principal desventaja de ese análisis tradicional, según la literatura dominante en RI,45 es que utiliza los casos de las potencias, suponiendo que todos los Estados tienen las mismas condiciones como actores internacionales y muestran conductas típicas de actores unitarios y racionales; olvidando que “…los agentes son construidos y llegan a ser articulados en discursos particulares” (Doty 1993: 302), siendo importantes los marcos institucionalizados, según analizo más adelante. Por lo tanto, es necesario redefinir algunas de las premisas básicas de esos enfoques para lograr un enfoque teórico que permita observar y explicar el caso de países que no se caracterizan por ocupar posiciones predominantes en el sistema mundial, o aún en sistemas regionales; pocos que recurren a algunos instrumentos diplomáticos que tradicionalmente han sido considerados válidos por los enfoques de RI dominantes. De esta forma se trata de pequeños actores –vitales para el sistema y el juego de poder– interactuando en un escenario construido sin tomarlo en cuenta, que no pueden dejarse de lado, como supone K. Waltz (1979: 72)46, pues su número es importante en el sistema internacional contemporáneo.
De lo anterior, se deduce que tanto la política exterior (en términos de su formulación e implementación) como su análisis resultan de un proceso colectivo y múltiple, que se desarrolla en diferentes niveles, con la intervención de factores de diversa naturaleza; por lo cual debe ser entendido en el marco apropiado. Trasfondo que no es reconocido por los enfoques tradicionales y dominantes en este campo de estudio y en RI; de ahí la necesidad de recurrir a planteamientos que tomen en cuenta la construcción colectiva de la realidad; lo cual resulta de la relación agente-estructura, que en el caso de esta política adquiere una mayor complejidad por su carácter multidimensional. Es decir, la política exterior es el resultado de la interacción entre distintas agencias que operan en dos estructuras más o menos definidas: la estatal/doméstica y la internacional, cuya construcción responde a procesos particulares por la naturaleza de los agentes que participan en cada una de ellas; estructuras que están interconectadas por múltiples y complejos canales y en las cuales se agrupan actores de distintas naturaleza con intereses particulares sobre las acciones estatales.
Una referencia metateórica: la construcción social de la realidad
Para estudiar un fenómeno que tiene una dimensión histórica, un contexto complejo integrado por varios niveles de acción, múltiples actores con características asimétricas y un marco institucional (orden internacional) bastante definido, pero con un sistema anárquico, se hace necesario tener como trasfondo teórico o metateoría47 el Constructivismo Social –véase el siguiente apartado para una conceptualización sobre esta teoría–, como demuestra el análisis de T. Christiansen (1998) y las referencias a la construcción colectiva que sirve de trasfondo a la formulación de la política exterior de R. Doty (1993), antes citadas. Puesto que los intereses y las expectativas de los agentes (véase particularmente Wendt 1999) inciden en el proceso de toma de decisiones, los cuales tienen una dimensión temporal y una espacial, por lo que el contexto llega a ser un factor crucial, resaltando el rol de las estructuras (cfr. Mair 1998: 315), de las normas y reglas inscritas en esquemas institucionales (Duffield 2007), de la conformación de la relación agente-estructura (cfr. Wendt 1999: Bieler & Morton 2001), de las concepciones de roles de los actores y decisores (Aggestam 1999) y de la problemática de las percepciones que tienen los actores en sus interacciones (Jervis 1968).48
Si a ese panorama, con el trasfondo de una cultura –entendida como el conjunto de “…creencias y actitudes extensas y generales acerca de la nación de uno, de otras naciones y acerca de la relación que realmente obtienen o que obtendrán entre el yo y los otros actores en el ámbito internacional” (Y. Vertzberger citado Aggestam 1999)–, se agrega la influencia del entorno sistémico, entonces se tiene que en ocasiones los decisores de política exterior tendrán percepciones erróneas sobre los eventos y procesos internacionales que generan ruido y decepciones en la toma de decisiones de política exterior (Jervis 1968: 460). Ello hace más complejo tal proceso decisional, pues se trata de adoptar un curso de acción dirigido a un agente con intereses y objetivos propios, normalmente contrarios a los del Estado decisor, que se complica por la presencia de partes secundarias y terceras partes que de una u otra forma intervienen en la dinámica internacional.49
Ahora bien, el proceso de toma de decisiones no ocurre en un momento aislado en la dimensión temporal, sino que se desarrolla en distintos periodos o “capas de cambio” (Christiansen 1998: 105); cada una condicionada por los marcos institucionales y la estructura del sistema internacional en la coyuntura en que tiene lugar el proceso, y que en este caso hace referencia además al contexto institucional y hegemónico en que los decisores de Estados pequeños adoptan los cursos de acción.
A esa dimensión horizontal, que se expresa a través del tiempo, el espacio y las áreas temáticas, se suma una dimensión vertical, compuesta,