Por consiguiente, considero que no se ha teorizado sobre esa área, generando un insuficiente conocimiento sobre el proceso de formulación de la política exterior, principalmente en la toma de decisiones. Esto dificulta el análisis de situaciones específicas, como, por ejemplo, la decisión de los países centroamericanos de apoyar proyectos de resolución en la Asamblea General de la ONU sobre temas que entran en contradicción con sus principios rectores de política exterior; la posición de los países bálticos en asuntos propios de las relaciones entre la Unión Europea y Rusia; la forma en que deciden votar, en esa instancia de Naciones Unidas, proyectos presentados por las potencias hegemónicas; o el apoyo a iniciativas complejas que crean marcos institucionales generadores de normas y reglas que restringen la conducta de los Estados y pueden conducir a sanciones impuestas por Washington –caso de Costa Rica y otros países pequeños–. Incluso, el Departamento de Estado está obligado por la sección 406 de la ley 101-246 a presentar un informe anual sobre la forma en que votan, en las organizaciones internacionales, los Estados que reciben apoyo financiero o técnico de EEUU a efecto de determinar la continuidad de la ayuda.
Tal teorización, a través de un análisis multinivel y multifacético que permita incorporar las complicadas fuentes y naturaleza de esta política (Neack 2003: 203), se hace más urgente en la medida que los fenómenos se tornan más complejos por la interacción entre lo local y lo global. Ello porque, como señala L. Neack (ibíd.), la política exterior “…es formulada y conducida en complejos ambientes domésticos e internacionales”, al mismo tiempo que “…resulta de coaliciones de actores y grupos domésticos e internacionales interesados”; Por consiguiente, los temas de su agenda frecuentemente “…son incorporados o retirados, reflejando las fortalezas de varias partes y sus preocupaciones particulares.”9 Es decir, la política exterior resulta de la interacción entre los escenarios interno y externo del Estado y de un juego de intereses entre actores y coaliciones de éstos ubicados en esos dos ámbitos, lo cual se puede observar, sobre todo, a través de la construcción de la agenda de esa política; entonces, uno de los aspectos clave en el análisis de la política exterior es reconocer los elementos y factores internos y externos que condicionan la formulación de la política y el juego de intereses entre los actores participantes, según los temas y áreas temáticas que dominan la agenda.
La existencia de un modelo teórico que permita a los analistas de política exterior estudiar las decisiones y, en general, las políticas que se gestan en los ministerios de relaciones exteriores de países pequeños, constituye un valioso aporte a la comunidad científica nacional e internacional. Sin la incorporación de estos aspectos, al igual que los provenientes de otros niveles de acción, el retrato de esta política será incompleto, y como señala Neack (ibíd.: 205), una “tarea enorme” sobre la cual se ha avanzado muy poco, que ha sido complicada por las repercusiones de la globalización,10 al generar mayores niveles de interdependencia entre Estados, gobiernos y otros actores subestatales; y al crear un espacio interméstico y políticas transmésticas que requieren una observación particular.
Es necesario tener en cuenta que los que toman decisiones, en general, recurren a creencias, generalizaciones y predicciones para adoptar un curso de acción y formular una política, por lo cual requieren el uso de la teoría, que les permite sistematizar la información para tomar una decisión. La cuestión es si lo hacen conscientemente o sólo parten de generalizaciones con poco grado de sistematización y mayor empirismo. Esto a pesar de la complejidad del mundo de hoy. De acuerdo con F. Chernoff (2005: 1) “los formuladores de políticas requieren de creencias acerca de cuáles resultados probablemente se produzcan en el futuro a partir de una decisión tomada en el presente, y tales creencias requieren de teorías”; y agrega sobre este aspecto: “Los formuladores requieren, en una forma u otra, cálculos o creencias racionalmente justificables acerca del futuro. Porque los cálculos deben ser racionalmente justificables, ellos requieren de teorías” (ibíd.: 5). Por consiguiente, “la predicción llega a ser una clave en la formulación de la política exterior” (ibíd.: 2); de ahí la necesidad de contar con teorías orientadas a explicar y entender ese tipo de política pública. Sin embargo, cabe advertir que, como señalo más adelante en este trabajo, es posible encontrar situaciones en donde los decisores usan suposiciones elementales –más por su propia experiencia e intereses individuales que por un proceso racional– y aceptan presiones sin valorar los resultados de su decisión.
Conforme las situaciones se tornan más complejas, las decisiones igualmente se vuelven más complicadas; ello hace necesarias teorías complejas por parte de los decisores (ibíd.: 7). Por lo tanto, en el caso de los formuladores y decisores de políticas, particularmente de la exterior, “el procedimiento racional es hacer uso de lo que es conocido y, dependiendo de la urgencia y de los recursos disponibles, construir una teoría básica o proto-teoría para guiar la decisión” (ibíd.: 15).
Ello adquiere mayor relevancia por los acelerados cambios que están ocurriendo a lo largo de la frontera entre lo doméstico y lo internacional (Rosenau 1997) y el replanteamiento de los procesos tanto en lo interno como en lo externo de los Estados. En ese sentido, J. Kaarbo, J. Mantis y R. Beasley (2002: 2) señalan:
Es precisamente porque los Estados están experimentando desafíos y transformaciones interna y externamente que el análisis de la política exterior es importante. El análisis de política exterior como un área distinta de investigación conecta el estudio de las relaciones internacionales (la forma en que los Estados se relacionan entre sí en política internacional) con el estudio de la política doméstica (el funcionamiento de los gobiernos y las relaciones entre individuos, grupos y gobiernos). Porque la mayoría de las teorías de relaciones internacionales están principalmente vinculadas con la conducta estatal, el estudio de las relaciones internacionales incluye las explicaciones de la política exterior. Estas teorías, sin embargo, se centran en el ambiente externo como la explicación primaria o singular de por qué los Estados hacen lo que hacen en asuntos globales. Aquellos que estudian la política exterior ciertamente trazan sobre estas teorías, como serán discutidas en forma resumida, pero también miran dentro del Estado por una explicación adicional. Estas teorías, sin embargo, tienden a explicar el funcionamiento del Estado o el sistema político y las políticas domésticas que son escogidas –raramente comentan acerca del efecto de políticas internas sobre la política exterior de los Estados.
F. Chernoff (2005: 15) advierte que en el caso de los especialistas y analistas de política exterior el compromiso es “…identificar áreas en donde los decisores tienen que adoptar decisiones importantes en ausencia de buena evidencia para apoyar las declaraciones condicionales de expectativas (v. gr., predicciones), entonces las teorías de RI reconocerán tales áreas como pendientes de desarrollo futuro.” Es decir, los tomadores de decisiones en materia de política exterior de países pequeños escogen los cursos de acción recurriendo a creencias, proto-teorías, pre-teorías o teorías, estén o no conscientes de ello; cuando lo apropiado frente al complejo mundo de inicios del siglo XXI es que tuvieran conciencia de cuáles son sus creencias, expectativas y predicciones que utilizan para formular una política pública. Sobre todo porque los recientes cambios en el sistema internacional constituyen desafíos para los responsables de la política exterior, al igual que para los analistas de esta clase de política (Kaarbo, Mantis & Beasley 2002: 1). Así, el análisis de la