La relación concreta entre civiles y militares dentro del nuevo bloque de poder es muy difícil de establecer a través de la documentación obtenida o los testimonios sobre el periodo así como la proporción o cuotas de poder compartidas entre ellos y/o la exacta responsabilidad de unos y otros en la adopción de tal o cual decisión gubernamental o represiva. Por el contrario, o quizás por esa misma dificultad, resulta más fácil tipificar a los presidentes civiles de cualquier régimen surgido de un golpe de Estado como títeres, peleles o figuras decorativas de las Fuerzas Armadas, y resulta también de sentido común absolutizar el poder militar en las dictaduras latinoamericanas contemporáneas denunciándolas como dictaduras militares a secas.
Aún aceptando el establecimiento de una relación desigual de poderes y/o división complementaria de tareas entre ambos sujetos, en algunos casos a favor del estamento militar como, por ejemplo, en la represión o, en otros casos, a favor de los civiles frente a los uniformados por la experiencia de aquellos en el manejo de la cosa pública, lo que se pretende definir a través de la determinación de la naturaleza del régimen político autoritario y de la integración del bloque de poder no son tanto la proporción en la atribución de responsabilidades, o la cuotificación del poder entre los sectores civiles y los militares dentro del poder gubernamental, sino enfatizar tres aspectos propios de la dictadura uruguaya:
1. Por un lado, la integración mixta del régimen o, si se prefiere, las fuentes diversificadas (o duales) del reclutamiento de su personal dirigente y burocrático para asegurar el funcionamiento regular del aparato político-administrativo-militar del Estado y su reproducción en el tiempo.
2. Por otro lado, el carácter menos personalizado de la dictadura uruguaya en la figura del dictador-presidente y más institucionalizado en los organismos: presidente-Poder Ejecutivo-Fuerzas Armadas dentro de un nuevo organigrama estatal reconfigurado a través de distintos actos jurídico-institucionales.
3. Finalmente, el rasgo civil-militar o militar-civil, según la coyuntura, refiere no sólo a los sujetos del bloque social de poder y a la doble fuente de reclutamiento del personal dirigente y burocrático del régimen dictatorial sino, también, a la existencia y tipo peculiar de relación y actividad que entablan ambos niveles del poder estatal bajo el autoritarismo: el gubernamental (la esfera política) y la guerra interna (la esfera militar), relación que se da no solo entre los sujetos dentro y fuera del bloque de poder sino que también se traslada al propio diseño institucional del Estado-dictadura.
En resumen, la dictadura uruguaya no fue una dictadura sin dictador sino una dictadura-institución, no fue una dictadura típicamente militar sino civil-militar, no fue estrictamente un tipo de poder monocrático sino un poder único-compartido, una reestructura autoritaria de un Estado híbrido, que comporta una doble dimensión institucional o doble faz: pública (sometida a las leyes aprobadas por la propia dictadura) y clandestina (al margen de la legalidad),[9] con el objetivo principal de gobernar, reprimir y controlar a la sociedad y sectores particularizados dentro de ella, principalmente las organizaciones de izquierda, tanto en el país como en la región del Cono Sur.
Sobre la etapa pre-golpe: el protagonismo de las Fuerzas Armadas y las alianzas políticas conservadoras que prefiguran el bloque de poder golpista y dictatorial
Para caracterizar la naturaleza del régimen y el bloque de poder dictatorial constituido entre 1973 y 1985, debemos tener en cuenta el proceso de cambios que se gestó y desarrolló en la etapa histórica precedente a la dictadura, es decir, en democracia, particularmente entre 1968 y 1973.
Dicho de otra manera, buena parte de las alianzas políticas conservadoras, el protagonismo del sector militar, la adopción de la legislación de excepción y la emergencia de nuevos aparatos estatales (legales y clandestinos) especializados en la represión y con su secuela de víctimas, tuvieron lugar en la etapa pre-golpe de Estado y pre-dictadura, bajo la vigencia aún del Estado de derecho y autorizadas por el Parlamento y la mayoría de los representantes de los partidos políticos tradicionales.
Por eso mismo, si bien todo golpe de Estado representa un quiebre del ordenamiento constitucional-legal y democrático precedentes, la reconstrucción de ese proceso también verifica la continuidad, no solamente del titular del Poder Ejecutivo: el presidente como dictador, sino de ciertas lógicas institucionales autoritarias, leyes de excepción, alianzas conservadoras entre civiles y militares, organismos represivos paraestatales y la emergencia de órganos de coparticipación en el poder estatal, originados previamente en democracia y continuados luego bajo dictadura.
Precisamente, como el bloque de poder y la naturaleza de la dictadura no se configuran inmediatamente a partir del mismo momento del golpe de Estado sino que tienen sus antecedentes en las etapas institucionales previas, en el proceso de crisis del Estado de derecho y la democracia (sobre todo en la etapa final de dicha crisis, entre 1968 y 1973), importa establecer la relación que se fue conformando entre las esferas: política y militar y entre los sujetos: políticos (civiles) y militares en dicha etapa pre-dictadura. Ello es importante no solamente para establecer cómo se consolidó institucionalmente dicha relación en las circunstancias del golpe de Estado y las distintas etapas por las que transitó la dictadura en nuestro país sino, también, para establecer cómo fue cambiando el régimen democrático y el Estado de derecho en sentido autoritario antes del golpe, frente a la crisis y el permanente estado de excepción. Si el primer enfoque contribuye a caracterizar la especificidad de la dictadura uruguaya (1973-1985), el segundo enfoque —complementario del anterior— ayuda a establecer la relación contradictoria que entablaron: democracia y autoritarismo en la etapa de transición de uno a otro régimen político-estatal (1968-1973).
Por eso mismo, desde el punto de vista teórico, democracia y autoritarismo no pueden ser analizados como dos regímenes antagónicos sino a partir de la relación contradictoria y en permanente tensión que entablan.
En el caso uruguayo se puede considerar la dictadura que reemplaza a la democracia, a fines de junio de 1973, como un régimen internamente impuesto. Robert Dahl, refiriéndose a los sucesos en nuestro país, señaló que se trató de “un sistema democrático de relativa larga duración reemplazado por un régimen autoritario internamente impuesto”.[10] Este carácter interno, a nuestro entender, refiere estrictamente a la crisis de la democracia y del Estado de derecho, que se procesa gradualmente hasta su desenlace golpista.
En tal sentido, hemos denominado dicho proceso de crisis nacional, parafraseando a Norberto Bobbio, como “camino democrático a la dictadura”,[11] por ser la formulación que, a nuestro entender, mejor resume esa relación compleja y contradictoria entre democracia y autoritarismo que experimentamos los uruguayos entre 1967 y 1973, antes del golpe, queriendo resaltar así los aspectos de continuidad entre uno y otro régimen, más allá del carácter rupturista y el antagonismo que representa todo golpe de Estado y dictadura con relación a la democracia.
La especificidad de nuestro proceso —que también marcará posteriormente buena parte de la naturaleza del régimen dictatorial y bloque de poder emergentes— consiste, precisamente, en el avance de una praxis estatal autoritaria en el marco de un régimen republicano-democrático de gobierno, que no tiene por resultado la superación de la crisis institucional mediante la consolidación de la democracia, sino todo lo contrario: la quiebra definitiva del orden democrático y la imposición de la dictadura por cerca de doce años en el país.
Durante el periodo 1967-1973, los gobiernos de los presidentes constitucionales Jorge Pacheco Areco (diciembre 1967-marzo 1972) y Juan María Bordaberry (marzo 1972-junio 1973, antes de convertirse en dictador) actuaron la mayor parte del tiempo como gobiernos de crisis o gobiernos bajo decreto. Esto quiere decir que, ante una situación concreta, caracterizada como de excepción por el propio Estado de derecho, ampliaron las atribuciones extraordinarias del poder gubernamental mediante la aplicación permanente de medidas prontas de seguridad[12] previstas por la propia Constitución y