En breve, tras el golpe militar —más por la intervención y represión de las organizaciones universitarias que por un cambio del paradigma de ideas que guía la política gubernamental— se produce una inflexión en la trayectoria del sistema, que lo aparta abruptamente del principio de autonomía institucional, de la colegialidad como base del autogobierno y de las tradicionales libertades de investigar, enseñar y aprender, que se ven severamente limitadas.
4. PRIVATIZACIÓN
La reforma de inicios de la década de 1980 consistió en otro “gran cambio” de tipo shock exógeno, solo que esta vez no afectó centralmente al mando político del sistema, el cual permaneció concentrado en manos del gobierno militar, sino al régimen de provisión y a su economía política subyacente. Por su lado, recién en 1980 el sistema retoma tímidamente el ciclo de crecimiento de la matrícula, llegando a fines de la década (1989) a 230.000 alumnos, momento en que el sistema —como resultado de la reforma de 1981— contará con una plataforma organizacional de provisión ampliamente diversificada para impulsar una más decidida masificación. El carácter, los contenidos y las dinámicas desatadas por esta reforma han sido objeto de numerosos estudios (Brunner, 2009, 1993 y 1992; Brunner y Briones, 1992; Bernasconi y Rojas, 2004; Salazar y Leihy, 2013b), por lo cual bastará con ofrecer aquí un esquemático resumen.
En lo formal, mediante el decreto ley núm. 3541, del 12 de diciembre de 1980, el jefe de Estado es facultado para reestructurar las universidades del país, incluida la Universidad de Chile, y para regular el establecimiento de corporaciones de educación superior. En uso de tales atribuciones, el gobierno emprende durante el año 1981 una reforma de fondo en el campo organizacional de la educación terciaria. Abre las puertas a una diferenciación vertical de instituciones (universidades, institutos profesionales [IP] y centros de formación técnica [CFT]) por un lado y, por el otro, a un mercado dotado con bajas barreras de entrada y amplias libertades (Jongbloed, 2004) para nuevos proveedores privados y usuarios del servicio educativo (Brunner, 2009, pp. 220-246).
Además, las dos universidades estatales existentes hasta ese momento son reorganizadas, forzándolas a desprenderse de sus sedes a lo largo del país, las cuales, mediante fusiones y arreglos organizacionales, dan lugar eventualmente a una cadena de 14 nuevas universidades estatales, 12 en regiones distintas de la capital y dos en la Región Metropolitana de Santiago. Con esto, y con la creación de nuevas instituciones privadas de diverso tipo, el campo organizacional experimenta una verdadera explosión, llegándose a un número de 302 instituciones de educación superior (IES) en el año 1990, al momento del restablecimiento de la democracia.
La evolución de la plataforma institucional durante los años ochenta contribuye a la puesta en marcha de un nuevo ciclo de crecimiento de la matrícula. Este crecimiento se produjo fundamentalmente por la oferta de los nuevos proveedores privados, al comienzo principalmente los CFT, cuya entrada al mercado se vio facilitada por una estructura de costos y aranceles más liviana y una demanda no suficientemente atendida por carreras cortas, orientadas directamente al mercado laboral. En virtud de este impulso, en 1985 la tasa de participación supera definitivamente el umbral (un 15% de la correspondiente cohorte de edad) que separa a una educación superior de elite de una con acceso masivo (véase el gráfico 1), alcanzándose una tasa bruta de participación de alrededor del 19% en 1989.
GRÁFICO 1 TASA BRUTA DE PARTICIPACIÓN EN LA EDUCACIÓN SUPERIOR, 1960-2012
Fuente: Programa Interdisciplinario de Investigaciones en Educación (PIIE), Las transformaciones educacionales bajo el régimen militar, vol. 2, 1984, segunda parte, anexos al capítulo 6, para los años 1960 a 1969; Instituto de Estadística de la UNESCO, Time Series Data - Table 26: Tertiary education enrolment and teaching staff, para el período 1970-1998; Servicio de Información de Educación Superior (SIES), Evolución de la matrícula total de educación superior por género (1984-2011); e Instituto de Estadística de la UNESCO, Data Centre, Gross enrolment ratio by level of education, para datos de 1999-2012 (consultado el 16/10/2013).
En paralelo, se pone en marcha una redefinición del esquema tradicional de financiamiento de la educación superior que hasta ese instante había operado de manera benevolente en favor de las ocho universidades tradicionales, transfiriéndoles subsidios que cubrían la mayor parte de sus costos sin imponerles condiciones ni exigencias de rendición de cuentas. De acuerdo con la reforma de 1981, estas universidades recibirían en adelante un aporte fiscal directo equivalente al 50% del que percibían previamente, y el resto sería asignado al conjunto de las instituciones mediante un aporte fiscal indirecto otorgado en función del número de estudiantes con más altos puntajes en el examen nacional para el ingreso a la educación superior matriculado en cada una de ellas. Asimismo, se establecía un crédito fiscal universitario para que estudiantes de escasos recursos pudieran pagar su arancel, el que debía ser recuperado por cada institución para cubrir el costo de impartir los correspondientes programas. Sin embargo, la crisis económica de comienzos de la década de 1980 (Arellano, 1988) impidió que el gasto se comportara según lo programado (en 1982, el PIB cae un 13,6% y, al año siguiente, un 2,8%), produciéndose en cambio un franco retroceso que llevó al gasto público en educación superior del 1,06% del PIB en 1981 al 0,47% del PIB en 1988 (Arriagada, 1989), afectando particularmente a las universidades más antiguas agrupadas en el CRUCH. Solo el gasto público para I+D canalizado a través del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FONDECYT) aumentó de manera significativa durante la segunda mitad de esta década.
La gobernanza del sistema continuó funcionando bajo las restricciones y la vigilancia impuestas por el régimen de intervención en septiembre de 1973. Sin embargo, con la reforma de 1981 se echan las bases para un nuevo régimen de gobernanza que más adelante combinará variablemente dinámicas originadas por el comportamiento de las organizaciones, por las políticas gubernamentales y por la competencia en los mercados relevantes, especialmente de estudiantes, recursos y prestigio.
También se mantiene durante los años ochenta la coerción sobre los académicos y estudiantes, con la intención de alinearlos con la idea y práctica de universidades “torre de marfil” o de instituciones técnico-profesionales centradas exclusivamente en su misión de capacitación para el mercado laboral. Todas estas organizaciones se hallan imposibilitadas de ejercer una acción autónoma, decidida por sus partes interesadas internas, y solo mantienen lazos débiles con partes interesadas externas. Dentro del subsistema del CRUCH, las universidades deben conformarse ordenadamente a los designios del gobierno por medio de los rectores delegados, en tanto que las nuevas IES privadas enfrentan el triple desafío de: a) crear y desarrollar una apropiada organización académica teniendo frente a sí el modelo de las universidades más antiguas (o las derivadas de estas), que se difunde por efecto isomórfico; b) conseguir viabilidad económico-financiera solo con el cobro de aranceles o mediante préstamos bancarios, y c) comportarse correctamente en términos de los supuestos ideológico-políticos del régimen dictatorial y los requerimientos de las universidades examinadoras (todas ellas intervenidas), lo cual explica el sesgo cultural prorrégimen de casi todas las instituciones creadas en esta década. En suma, durante este período la coordinación del sistema continúa girando en torno a las dinámicas del Estado autoritario-vigilante que controla por la vía de administradores designados a las instituciones y refuerza dicho control mediante los instrumentos del financiamiento, por un lado y, por el otro, mediante la dinámica de un mercado que, supervisado desde el Estado, abre oportunidades para crear nuevas instituciones y posicionarlas competitivamente.
En lo académico comienza a desarrollarse gradualmente la nueva arquitectura de grados y títulos definida en 1981, la cual distingue entre profesiones con licenciatura, las de mayor prestigio