Tercero, los cambios en las políticas públicas dirigidas al sector; en especial, de las ideas y los paradigmas cognitivos y normativos que las orientan y organizan (Hay, 2008; Campbell, 2002; Hall, 1993).
El propósito no es ofrecer una investigación exhaustiva de la trayectoria del sistema y las políticas, sino, más bien, plantear una hipótesis interpretativa a partir de los enfoques recién mencionados y entregar claves para la comprensión de dichas trayectorias a lo largo de medio siglo, junto con elementos para la discusión de escenarios futuros.
Luego de una descripción de los cambios experimentados por el sistema durante el último medio siglo, se plantea y explora la hipótesis de que el patrón de transformaciones emergente de aquella trayectoria aparece como un complejo entramado de variaciones que son continuas en el tiempo y se hallan condicionadas exógenamente —de diversas maneras— por alteraciones del contexto o entorno en que se desenvuelve la educación superior. Estos cambios ocurren interrelacionadamente en varios niveles, teniendo expresiones simultáneas o sucesivas en el ámbito institucional, de las organizaciones consideradas individualmente, en el campo organizacional en su conjunto (sistema nacional) y en el plano de las políticas públicas. En cuanto a su magnitud, pueden ser incrementales en un extremo —es decir, pequeñas modificaciones normales en el orden organizacional o de calibración de los instrumentos o de los instrumentos de política en sí— o, en el otro extremo, cambios de trayectoria o del paradigma que enmarca las políticas. Este último tipo de cambios suele ser presentado como hito visible, incluso dramático, de la interrupción o puntuación del equilibrio preexistente y, a partir de su ocurrencia, del comienzo de una nueva trayectoria en la evolución de la institución o el sistema de educación superior. En otros momentos, las variaciones son de naturaleza menor y de tan baja intensidad que no alteran, sino que se ajustan al patrón de dependencia condicionado por el pasado (path dependence), cosa que suele ocurrir en niveles más bien estructurales del sistema y a veces también en relación con los elementos ideacionales (o paradigmáticos) de la política. En general, y más allá de su carácter situado dentro de un contexto o entorno, los cambios observados tienen un origen exclusivamente interno dentro de la institución de la educación superior, las organizaciones o el sistema, o provienen de factores que operan desde fuera, esto es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes.
1. CAMPO ORGANIZACIONAL TRADICIONAL
Un punto de arranque necesario para estudiar la evolución de la educación superior chilena durante las últimas cinco décadas es la previa consolidación —en los años 1950— de su campo organizacional tradicional. Comprende el ciclo de fundación de nuestras ocho universidades tradicionales (entre 1842 y 1956), dentro de un régimen mixto (público-privado) de provisión que se consolida durante la década de 1950 al obtener las seis universidades privadas el derecho a examinar, certificar y habilitar autónomamente a sus estudiantes y al crearse el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas (CRUCH) en 1954 (Krebs, Muñoz y Valdivieso, 1994, pp. 437-492). Este organismo se establece con el fin de coordinar la investigación tecnológica de las universidades que sería financiada mediante el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, creado con el 0,5% de todos los impuestos directos e indirectos de carácter fiscal y de los derechos de aduana y de exportación percibidos por el fisco (ley núm. 11.575, art. 36). Este campo organizacional tradicional de la educación superior chilena se caracteriza por una extrema selectividad de la provisión (1.128 alumnos en 1900; 6.307 en 1925; 10.793 en 1950; y 25.806 en 1960) y la absoluta parquedad de la tasa de participación, que en los años indicados corresponde a una cobertura del 0,31%, el 1,18%, el 1,46% y el 2,95%, respectivamente (Braun-Llona et al., 1998, cuadros 7.11 y 7.12). Como resultado, la educación superior chilena tradicional es eminentemente de elite, con un cuerpo estudiantil proveniente de los grupos con mayor capital socioeconómico y cultural o en vías de acceder a dicho estatus. A ello se agrega la progresiva incorporación de las universidades privadas a la esfera pública, mediante el reconocimiento oficial de su personalidad jurídica primero y en seguida del derecho a examinar y titular a sus estudiantes, y finalmente por medio del otorgamiento de un subsidio cada vez más amplio para costear sus actividades.
Un tercer elemento del campo organizacional tradicional es la consiguiente pérdida del predominio legal ejercido durante el siglo anterior por la Universidad de Chile como representante del Estado docente y órgano rector del sistema hasta la década de 1950 (Campos Harriet, 1960, pp. 190-202).
Luego, tenemos una gobernanza del sistema articulada en torno al poder de las organizaciones de mayor prestigio, en particular la Universidad de Chile, la que —más allá de la pérdida del monopolio de los exámenes y los títulos defendido apasionadamente por Valentín Letelier (1895) a comienzos del siglo XX— mantiene una clara hegemonía académica, presencia nacional a través de sus sedes (colegios universitarios regionales) y, sobre todo, una vinculación privilegiada con el Estado como formadora de la elite política chilena. Esta posición hegemónica es formalmente reconocida al momento de crearse el CRUCH, cuya presidencia se entrega al rector de la Universidad de Chile, la que además participa con una cuota de 10/18 en el Fondo de Construcción e Investigaciones Universitarias, en comparación con 1/18 para la Universidad Técnica del Estado y 7/18 distribuidos entre las cinco universidades privadas1.
Bajo este régimen de gobernanza, el rol del Estado se hallaba limitado por la autonomía de las universidades, incluidas las privadas, y por su escaso papel —incluso respecto de las universidades estatales— en la conducción, el planeamiento, la fijación de prioridades, la regulación de la oferta de programas de estudio, la determinación curricular, la habilitación de los profesionales, etc. En el caso de la Universidad de Chile, el gobierno incidía solamente sobre unos pocos asuntos clave: el nombramiento del rector y demás autoridades a veces en propuesta unipersonal de la universidad y en otros casos en propuesta de ternas; el nombramiento de los profesores ordinarios en propuesta unipersonal de los docentes de las respectivas facultades (Campos Harriet, 1960, pp. 178-179; Pacheco, 1953); y la determinación del presupuesto anual asignado (sin condiciones), el cual debía ser aprobado por el Congreso Nacional. En suma, el papel de la política pública es reducido y esta se despliega parsimoniosamente dentro de un paradigma de ideas en cuyo centro está la autonomía universitaria en versión latinoamericana y cuya definición de base es el deber del Estado de financiar a las organizaciones universitarias con fondos de la renta nacional y sin imponerles exigencias de accountability ni de satisfacer objetivos nacionales o de bienestar social.
Asimismo, las fuerzas del mercado operaban solo débilmente y nada más que en el ámbito de la oferta y demanda de vacantes. En cambio, partes interesadas externas expresivas de la sociedad civil —iglesias y masonería, comunidades locales y regionales, partidos políticos y clubes, elites sociales y económicas, por ejemplo— participan activamente en la gobernanza del sistema y el sostenimiento y desenvolvimiento de instituciones individuales, tanto estatales como privadas2.
Un quinto elemento del campo tradicional es el rígido esquema formativo profesionalizante instaurado tempranamente3, que coexiste con un débil desarrollo de las ciencias y la enseñanza de posgrado, aspectos ambos que solo adquieren un incipiente dinamismo organizacional en la Universidad de Chile a partir de los años cincuenta, aunque la etapa de los pioneros individuales de algunas disciplinas de las ciencias experimentales, como la Biología, se inicia dos décadas antes (Torrealba, 2013; Varela, 1996).
El poder interno, por su parte, conforma a las universidades (más consolidadas) como organizaciones estructuradas con un vértice superior de autoridad rectoral débil, un nivel intermedio constituido por las facultades que ostentan el poder efectivo por medio de sus decanos en el consejo universitario y un piso compuesto por personal docente escasamente profesionalizado