Dicho en breve, la gobernanza del sistema durante la fase de masificación, especialmente después de 1990, se sostiene sobre una combinación inestable de fuerzas. Por un lado, las instituciones, especialmente privadas sin subsidio directo del Estado —universidades, IP y CFT— crecen fuertemente, expandiendo su participación en la matrícula total de pregrado de algo menos de la mitad a cerca de dos tercios entre 1987 y 2007, ampliándose luego hasta alcanzar un cifra cercana al 75% en 2013. Este dinamismo es primordialmente competitivo, liderado por las instituciones, y tiene lugar dentro del mercado de estudiantes. Las organizaciones utilizan una variedad de estrategias —por ejemplo, de crecimiento lento, mediano o rápido de su oferta— según su posición en dicho campo, su lugar relativo en la cascada selectiva y los mercados territoriales y de áreas del conocimiento en que operan (Brunner y Uribe, 2007). Como parte de tales estrategias, adoptan además diversas decisiones respecto de la expansión de sus campus en una misma ciudad y de apertura de sedes en diferentes ciudades, de creación de nuevas unidades y carreras y de políticas de recursos humanos que acompañan a dichas estrategias, como se manifiesta en muy distintas ratios alumnos/profesor y en la forma de organizar sus actividades de docencia.
Simultáneamente con las dinámicas del mercado estudiantil y las estrategias competitivas de las organizaciones, las sucesivas administraciones gubernamentales entre los años 1990 y 2007 impulsan esta modalidad preferentemente privada de masificación. Así puede observarse por la mantención (forzada o tolerada) del marco legal básico (LOCE) que ordena al régimen mixto de provisión, por las amplias libertades de mercado (Jongbloed, 2004) que aquel asegura a los proveedores y usuarios del servicio de la educación terciaria, por la no creación durante estos años (y tampoco hasta hoy) de nuevas instituciones estatales, por la introducción muy gradual de regulaciones de control de calidad (evaluaciones bajo la forma de procesos de licenciamiento de nuevas instituciones privadas y de acreditación de universidades) que buscan estabilizar y dotar de garantías públicas al mercado a la vez que de mayor transparencia a través de información provista a los usuarios (primero mediante el sitio web FuturoLaboral.cl y, después, MiFuturo.cl).
Sobre todo, la política pública interactúa con los mercados y las instituciones en el punto del financiamiento del sistema. Aquí tiene el gobierno su principal medio para intervenir en la coordinación y gobernanza del sistema. ¿Cómo se comporta el financiamiento de la educación terciaria en Chile durante la fase del acceso de masas? De acuerdo con la economía política subyacente del régimen de provisión, la masificación es financiada en Chile básicamente por los propios estudiantes y las familias, bajo la regla de que quienes se benefician deben compartir con el Estado el costo de su educación superior por medio del pago de aranceles. A su vez, la mayoría en aumento de los estudiantes beneficiados, matriculados en instituciones privadas sin subsidio directo del Estado, no tiene acceso a becas y créditos especiales hasta bien avanzado el proceso. Solo tardíamente, cuando la matrícula alcanza el umbral del acceso universal, el gobierno extiende de manera amplia el beneficio de las becas y créditos a los estudiantes matriculados en las instituciones privadas creadas a partir de la reforma de 1981, particularmente mediante la creación de un crédito con aval del Estado, al que se refiere la próxima sección.
Por ahora importa constatar que el gasto público en educación terciaria representaba en 1996, en pleno momento de aceleración del proceso de masificación, un 0,40% del PIB, mientras el gasto privado era 3,3 veces superior, cifras diametralmente opuestas a las del promedio de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), donde el gasto público era tres veces superior al gasto privado (OCDE, 1998, p. 83). Al final de este período, al alcanzar la masificación su punto máximo en 2007, el gasto público había caído según la estadística internacional a un 0,3% del PIB versus un gasto privado 4,7 veces superior, situación sin precedentes entre los países de la OCDE, donde, en promedio, ese último año, la relación entre el gasto público y el privado era de 2:1. Con cierto reduccionismo explicativo podría argüirse que en este desequilibrio se hallan las raíces económicas de las protestas estudiantiles (estudiantes de enseñanza secundaria) del año 2006 (Figueros, 2013; Reyes y Vallejo, 2013; Fleet, 2011; BroKhomasi, 2010) y que posteriormente se extienden al estudiantado universitario y se enfilan contra el sistema de educación superior acusándolo de un grado excesivo de “capitalismo académico”, de imponer una carga económica intolerable a los jóvenes y de un desbocado e ilegal afán de lucro en una parte de las instituciones privadas (Meller, 2011). De allí nace asimismo la reclamación por una educación superior gratuita, reivindicación que preside las protestas de los estudiantes universitarios en los años siguientes (2011 a 2013), ya en plena fase de acceso universal.
Las reclamaciones anteriores ocurren sin perjuicio de que el gasto público destinado a la educación superior y a I+D se incrementó significativamente en moneda de igual valor entre los años 1990 y 2007, período durante el cual se triplica con creces, pasando de 158.000 millones de pesos a 501.000 millones de pesos en moneda de igual valor. Durante este mismo período, el principal aporte fiscal de carácter institucional para las universidades (estatales y privadas) del CRUCH —esto es, el aporte fiscal directo— cae del 56,2% al 37,3% del subsidio total, mientras que la parte destinada a los estudiantes (subsidio a la demanda) bajo la forma de becas y préstamos aumenta del 21,8% al 46,1%. Los demás recursos en ambos momentos son asignaciones que usan mecanismos de tipo mercado, obligando a las instituciones a competir en función de proyectos de mejoramiento o bien por los alumnos de mejor desempeño en la prueba de ingreso que, al momento de inscribirse en una institución, otorgan a esta un ingreso monetario adicional (aporte fiscal indirecto).
En breve, la masificación de la matrícula trae consigo cambios importantes en la gobernanza del sistema y, sobre todo, produce a partir de 1990 una progresiva redistribución de los flujos de financiamiento de la educación superior: por un lado, aumenta la proporción de recursos que deben cubrir los estudiantes y las familias, entregando el Estado la responsabilidad de expandir la matrícula al sector de instituciones privadas y al financiamiento privado y, por el otro, los recursos públicos asignados por el Estado se destinan en una cuota creciente a ayudas estudiantiles (subsidio a la demanda) y una cuota también en aumento se canaliza a través de mecanismos competitivos, reduciéndose significativamente la cuantía de recursos entregados a las instituciones por la vía tradicional de aportes directos incondicionados.
En general, puede decirse que en esta etapa las instituciones dejan definitivamente de ser conducidas por oligarquías académicas compuestas por catedráticos de las facultades más prestigiosas y, por el contrario,