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Im Verhältnis zur Legislative hat der Staatsrat eine beratende Funktion. Gemäß Art. 1 KGSR erstellt die Gesetzgebungsabteilung des Staatsrates vorab Gutachten zu Gesetzesvorhaben und ist damit an der Ausarbeitung der Normen der gesetzgebenden Gewalt auf föderaler Ebene wie auf regionaler und dezentraler Ebene als auch der exekutivischen Vorschriften Belgiens beteiligt.[127] Die Mitwirkung des Staatsrates an Gesetzen bereits im Entwurfsstadium dient dem Zusammenhalt des Staates.[128] Dabei setzt sich der Staatsrat gem. Art. 81 KGSR aus zwölf Staatsräten und bis zu zehn Beisitzern in vier jeweils einsprachigen Kammern zusammen. Somit spielt er einerseits eine tragende Rolle bei der qualitativen Verbesserung der Gesetzestexte; andererseits wacht er vorbeugend über die Vereinbarkeit der Gesetzesvorhaben mit höherrangigem Recht. Die Kontrolle erfolgt bereits vorab und betrifft Gesetzesvorhaben, Dekrete, Gesetzerlasse[129] und Rechtsverordnungen. Eine erwähnenswerte Ausnahme hiervon besteht hinsichtlich der Vorschläge für Verfassungsänderungen. Die Stellungnahme der Abteilung muss eingeholt werden, sofern eine Gesetzesänderung von einer Regierung initiiert wird (mit anderen Worten also bei Gesetzesentwürfen). Hiervon ausgenommen sind Gesetzesentwürfe, die den Haushalt, die Konten der öffentlichen Hand, öffentliche Anleihen, Vorgänge zu den Staatsgütern oder den Umfang der Streitkräfte zum Gegenstand haben. In Fällen besonders begründeter Dringlichkeit kann von dieser Anrufung abgesehen werden, wobei auch in diesen Fällen die Gesetzgebungsabteilung eine Überprüfung der Vereinbarkeit des Vorhabens mit der verfassungsmäßigen Kompetenzverteilung durchführen muss. Entwürfe für Erlasse sind grundsätzlich von der Gesetzgebungsabteilung zu prüfen. Bei Gesetzesvorschlägen, bei denen die Initiative für die Gesetzesänderung von einem oder mehreren Parlamentsmitgliedern ausgeht, muss ein Gutachten des Staatsrates hingegen nur dann eingeholt werden, wenn ein Drittel der Mitglieder der betroffenen Kammer beim Präsidenten einen entsprechenden Antrag stellt. Der Staatsrat kann die Entwürfe grundsätzlich vollumfänglich würdigen: Das betrifft Inhalt und Qualität der Formulierungen, die Übereinstimmung der verschiedenen sprachlichen Fassungen sowie Zuständigkeit und Normenhierarchie. Zweckmäßigkeitsbewertungen sind dem Staatsrat allerdings verwehrt. Somit trägt seine Gesetzgebungsabteilung aktiv zum Schutz der Rechtssuchenden und des Allgemeininteresses bei und stärkt gleichzeitig die Qualität der Normen. In ihrer beratenden Funktion besitzt die Gesetzgebungsabteilung kein Initiativrecht.
§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien › III. Funktion und Aufgabe der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 3. Stellung der Verwaltungsgerichtsbarkeit
a) In Bezug auf die ordentliche Gerichtsbarkeit
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Die Verfassung unterscheidet zweierlei Rechtsstreitigkeiten: solche über bürgerliche und solche über politische Rechte. Erstere fallen gem. Art. 144 Belg. Verf. stets in den Zuständigkeitsbereich der ordentlichen Gerichte.[130] Für Letztere sind gem. Art. 145 Belg. Verf. ebenfalls grundsätzlich die ordentlichen Gerichte zuständig, es sei denn der Gesetzgeber hat ausdrücklich Ausnahmen festgelegt und die Entscheidung über diese Streitigkeiten einer Verwaltungsgerichtsbarkeit übertragen. Weitere Kategorien von Rechten gibt es nicht;[131] ein Recht ist somit stets entweder bürgerlich oder politisch.
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Die Unterscheidung erfolgt Jean Dabin gemäß wie folgt: „Bürgerliche Rechte sind die natürlichen und nicht-natürlichen, vom Gesetz anerkannten oder geschaffenen Rechte, die jedem Menschen, sei er Inländer oder Ausländer, unabhängig von seiner Eigenschaft als Staatsbürger zustehen und deren unmittelbarer Zweck gerade auf die eigenen und persönlichen Rechtsgüter des Einzelnen gerichtet ist“[132]. Demgegenüber sind politische Rechte „diejenigen [Rechte], die dem Träger dieser Rechte eine aktive Beteiligung an der Ausübung der Staatsgewalt einräumen und ihn als Mitglied des gebildeten politischen Gemeinwesens in den Genuss derjenigen Dienste bringen, welche die öffentliche Gewalt im Rahmen des Rechts leistet“[133].
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Die ordentlichen Gerichte haben nicht nur die ausschließliche Zuständigkeit bezüglich aller Streitigkeiten über bürgerliche Rechte, sondern darüber hinaus auch eine grundsätzliche Zuständigkeit in Bezug auf Streitigkeiten über politische Rechte.[134] Daher ist der Staatsrat grundsätzlich nur subsidiär und untergeordnet zuständig. Sofern eine Klage, die zu demselben Ergebnis führen kann, auch vor einem ordentlichen Gericht möglich ist, hat diese Vorrang. Dabei ist jedoch zum einen zu berücksichtigen, dass der Staatsrat seit 1946 über die allgemeine Zuständigkeit verfügt, einseitige Verwaltungsmaßnahmen der verschiedenen Behörden für nichtig zu erklären.[135] Zum anderen kann eine Klage vor einem ordentlichen Gericht niemals eine Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme mit Wirkung erga omnes bewirken. Ordentliche Gerichte dürfen allgemeinen, provinzialen und örtlichen Erlassen und Verordnungen gem. Art. 159 Belg. Verf. lediglich die Anwendung versagen, sollten diese nicht gesetzeskonform sein.
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Darüber hinaus stellte sich heraus, dass bei einer umfangreichen Übertragung einer Fülle von Nichtigkeitsklagen in die Zuständigkeit des Staatsrates dieser auch eine Reihe bürgerlicher und/oder politischer subjektiver Rechte berühren konnte.[136] Daher bedarf es neben der Unterscheidung bürgerliche/politische Rechte des Weiteren der Differenzierung zwischen objektiven und subjektiven Rechten. Dabei hat der im Rahmen eines Kompetenzkonfliktes befasste Kassationshof im Grundsatzurteil Versteele[137] die bisher durch den Staatsrat vorgenommene Auslegung von dessen Zuständigkeiten verworfen. Der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt drehte sich um einen Streit über einen Rentenanspruch; es handelte sich also um ein Vermögensrecht und damit um die Begründung eines bürgerlich-rechtlichen Anspruches. Nach Auffassung des Kassationshofes ist „der Staatsrat nicht notwendigerweise zwangsläufig zuständig, bloß weil der Zweck einer Klage nach deren Wortlaut allein darauf gerichtet ist, die Nichtigkeitserklärung einer Verwaltungsmaßnahme zu erreichen, dieser also keine Zahlungsklage enthält“. Vielmehr ist es „im Rahmen der Zuständigkeitsprüfung geboten, den eigentlichen Zweck der Klage zu bestimmen“. Auf diese Formulierung geht die von Teilen der Rechtslehre kritisch hinterfragte[138] Theorie des „eigentlichen Zwecks der Klage“ zurück, der Kompetenzkonflikte von Gerichtsbarkeiten bei Streitigkeiten bezüglich individueller Einzelakte zugrunde liegen.[139] Nach dieser Theorie muss der Staatsrat sich für unzuständig erklären, wenn der Kläger zwar an und für sich die Nichtigkeitserklärung eines Bescheides der Verwaltung begehrt, dabei jedoch das Ziel einer Verurteilung der Verwaltung zur Beachtung eines subjektiven Rechtes des Klägers verfolgt.[140] Dies ist grundsätzlich[141] der Fall, wenn die Verwaltung durch eine höher stehende Rechtsnorm vollständig gebunden ist und über keinerlei Ermessen verfügt,[142] etwa bei Verordnungen.[143] Bei der Feststellung des eigentlichen Zwecks der Klage sind sowohl der Antrag (petitum) als auch die Grundlage der Klage (causa petendi) zu berücksichtigen.[144] In einem anderen Fall hat der Kassationshof entschieden, dass auch die Anfechtung der Eintragung eines Ausländers in das Einwohnerverzeichnis einer Gemeinde nicht in die Zuständigkeit des Staatsrates fällt, da der Rechtsstreit unmittelbar ein subjektives Recht betrifft.[145]
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Seit dem La Flandria-Urteil des Kassationshofes vom 5.