En Iberoamérica, Colombia (Const., art. 258) y, recientemente, Nicaragua y Chile106 han optado por eliminar la obligatoriedad del sufragio, estableciendo así su carácter facultativo, el mismo que, como se ha visto predomina abrumadoramente en los Estados de la Unión Europea y rige en los Estados Unidos y Canadá.
3. EVOLUCIÓN DEL DERECHO DE SUFRAGIO ACTIVO EN EL PERÚ
3.1. El sufragio según su extensión
3.1.1. El sufragio restringido
A.El sufragio censitario
En nuestro país rigieron criterios similares a los establecidos en Europa y Estados Unidos a la hora de fijar las reglas electorales. La Constitución de 1823, estableció, en su artículo 17, además de saber leer y escribir, el requisito de “Tener una propiedad, o ejercer cualquiera profesión, o arte con título público, u ocuparse en alguna industria útil, sin sujeción a otro en clase de sirviente o jornalero”107 para adquirir la ciudadanía, que otorgaba el derecho de votar (art. 32). Como el sistema electoral era indirecto, según la usanza de la época, los ciudadanos elegían a los miembros de los colegios electorales o “electores” y para tener esta condición era menester “Tener una propiedad que produzca trescientos pesos cuando menos, o ejercer cualquiera arte, u oficio, o estar ocupado en alguna industria útil que los rinda anualmente, o ser profesor público de alguna ciencia”108. El requisito de propiedad fue suprimido por la Constitución de 1828 (art. 4º) para tener la condición de ciudadano y votar en la elección de los “electores”. Los requisitos para tener esta condición se mantuvieron iguales que en la constitución anterior, de acuerdo al artículo 13º de esta constitución. Similares criterios observaron la Constitución de 1834, la cual remitió a la ley señalar los requisitos para ser miembro del colegio electoral y, así, la ley electoral del 29 de agosto de 1834 estableció, alternativamente, pagar alguna contribución o ejercer una profesión o industria109.
La Constitución de 1939 representó un retroceso al volver a establecer como requisito copulativo para ser ciudadano el de “pagar alguna contribución, no estando exceptuado por la ley” (art. 8º, inc. 3º)110. En cambio, la de 1856 representó un cambio radical, al eliminar este requisito y establecer, en su artículo 37, el sufragio popular directo, el cual “lo ejercen los ciudadanos que saben leer y escribir, o son jefes de taller, o tienen una propiedad raíz, o se han retirado, conforme a le ley, después de haber servido en el ejército o armada”111. Sin embargo, la Constitución conservadora de 1860 (art. 38), restableció el pago de alguna contribución como una alternativa a los otros requisitos ya enunciados por su predecesora. La ley electoral del 4 de abril de 1861, restauró, asimismo, el sufragio indirecto, que la anterior Constitución y la ley electoral de 1857 habían abolido112.
Considerando el carácter poco exigente de los requisitos establecidos para la ciudadanía y la legislación de excepción que favoreció el sufragio de los indígenas (Infra B), Paniagua considera que en el Perú no existió, propiamente, el sufragio censitario, aunque reconoce que para integrar los colegios electorales, mientras existió el sufragio indirecto, o ser elegido representante era preciso ser mayor contribuyente o propietario113, lo cual, sin duda, representa, a nuestro juicio, una importante restricción basada en la desigualdad114.
B. Sufragio capacitario
El sufragio condicionado a tener un determinado nivel de conocimientos o instrucción, prácticamente no rigió en el Perú durante el siglo XIX. Si bien el requisito de saber leer y escribir figuró en las constituciones y leyes como una condición para ser ciudadano, en la mayoría de los casos solo representó una alternativa que podía ser dejada de lado si se contaba con otros requisitos y además se exoneró de su cumplimiento a la población indígena que era la mayoría del país.
La Constitución de 1823 (art. 17, inc. 3º) postergó la exigencia del requisito de saber leer y escribir hasta “después del año 1840”; la de 1828 (art. 13, inc. 4º) mantuvo la excepción; bajo la Constitución de 1834, la ley de elecciones del 29 de agosto de 1834 (art. 5º) obvió los requisitos relativos a la propiedad y al trabajo así como el de saber leer y escribir pero estableció el de pagar alguna contribución al Estado con lo cual, dice V.A. Belaúnde que “El voto de los indígenas estaba, pues, salvado, puesto que ellos pagaban el tributo”115. La Constitución de 1839 (art. 8, inc. 2º), estableció como requisito conjuntivo para gozar de la ciudadanía el de saber leer y escribir, “excepto los indígenas y mestizos; hasta el año de 1844, en las poblaciones donde no hubiere escuelas de instrucción primaria”; esta disposición fue prorrogada en 1849 hasta 1860116. La Constitución de 1856 (art. 37) volvió al sistema de los requisitos disyuntivos entre los que figuraba el de saber leer y escribir y se omitió el de pagar alguna contribución, pero al incluir el de tener una propiedad raíz, quedó a salvo el voto de los indígenas al ser la mayoría de estos comuneros117. El sistema de la Constitución de 1856 fue mantenido en el artículo 38 de la Constitución de 1860, agregando como requisito alternativo el de pagar alguna contribución, con lo cual los indígenas que eran propietarios o contribuyentes, tuvieron acceso al sufragio hasta las reformas de 1895118.
El voto capacitario se introdujo de forma rigurosa mediante la ley de 12 de noviembre de 1895 que modificó el artículo 38º de la Constitución de 1860, adoptando el siguiente texto: “Gozan del derecho de sufragio los ciudadanos en ejercicio que saben leer y escribir,” suprimiendo, por tanto, los requisitos alternativos de ser jefe de taller o tener una propiedad raíz o pagar alguna contribución, establecidos en su tenor original, los cuales habían permitido el voto indígena.
El efecto que tuvo esta reforma, propugnada por Piérola, fue la drástica reducción del cuerpo electoral, pues la exigencia de saber leer y escribir eliminó el derecho de sufragio de la población indígena, que era mayoría y que lo había tenido desde la fundación de la república119. Sin embargo, como sostiene Paniagua120, los analfabetos fueron privados de un derecho del que, en realidad nunca gozaron en razón del régimen de servidumbre al que estaban sometidos. Por ello, en 1931, al proyectarse la futura constitución de 1933, la Comisión Villarán se opuso a restablecer el voto de la población indígena analfabeta121.
Las constituciones de 1920 (art. 66) y 1933 (art. 86) mantuvieron como requisitos para ejercer el derecho de sufragio saber leer y escribir.
3.1.2. Sufragio universal
Consideran V.A. Belaúnde122 y Paniagua123 que en el Perú rigió durante el siglo XIX el sufragio universal, aunque el primero de estos autores opina que recién se implantó al establecer la Constitución de 1860 requisitos disyuntivos para acceder a la ciudadanía, entre estos la contribución personal. Para Paniagua, los requisitos establecidos en las constituciones para tener la ciudadanía tuvieron como finalidad “asegurar el sufragio indígena”124.
Cabe anotar sin embargo, y en primer lugar, que siendo cierto que la clase de requisitos establecidos o el sistema de requisitos disyuntivos o la exoneración a favor de la población indígena de la exigencia de saber leer y escribir supusieron la ampliación del cuerpo electoral más allá de lo que un rígido modelo de sufragio censitario hubiera conllevado, no es menos cierto que la existencia de requisitos vinculados a la propiedad, a las contribuciones, o a ser jefe de taller o tener una profesión, representan elementos que restringen el derecho de sufragio. Así, por ejemplo, la ley electoral de 1851125 establecía en su artículo 10 que “No gozan del derecho de sufragio los siervos, los criados o sirvientes domésticos (...), los que no siendo indígenas (sic) no saben leer o escribir, los que no pagan contribución directa, sin estar su profesión exceptuada de este pago (...)”.
Asimismo, y, en segundo lugar, conviene recordar que, en cualquier caso, el derecho de sufragio estaba limitado a los varones, quedando excluidas del mismo las mujeres.
El derecho de la mujer al sufragio se conquista recién mediante la reforma de la Constitución de 1933, introducida por la Ley 12391, del