E) El catálogo de derechos, la jurisdicción constitucional y las instituciones de garantía constitucional
1) El catálogo de derechos y libertades
Las declaraciones de derechos y libertades en los textos históricos peruanos han tenido una lenta pero progresiva evolución, siendo el reconocimiento de los derechos civiles y políticos una constante desde la Carta de 1823. La Carta de 1860, gracias a una reforma, fue la que reconoció formalmente la libertad religiosa38. Por otro lado, bien entrado el siglo XX, al final de las guerras mundiales, se reconocían expresamente los derechos fundamentales básicos para el libre desarrollo humano, produciéndose una continua y casi acelerada incorporación, muchos de ellos provenientes de tratados sobre Derechos Humanos, algunos de dudosa naturaleza constitucional como fueron las recepciones del Derecho Internacional Público, es decir, el derecho a la paz, al desarrollo, al medio ambiente, etc., que son el derecho síntesis de las Naciones Unidas. Frente a todo esto, la incorporación de un catálogo de derechos sociales también ha influido en una percepción equivocada que tienen los ciudadanos en torno a las propias capacidades de una Carta Magna39. La Constitución de 1920 fue la primera que empezó a reconocer derechos sociales, como la libertad laboral y derecho a la educación por ejemplo40, siendo la Carta de 1979 el primer texto constitucional peruano que introdujo una completa declaración de derechos y libertades en su primer título, dedicando el artículo primero al reconocimiento de la dignidad humana como fin supremo de la sociedad y del Estado. A su vez, también incluyó un capítulo dedicado a los derechos sociales, el cual reconoció el derecho a la seguridad social entre otros derechos de prestación41. La Constitución de 1979 marcó un nuevo estilo de redacción de constituciones, especialmente en el reconocimiento formal de los Derechos Humanos y sus garantías de protección, la cual ha continuado con la Carta de 1993.
El reconocimiento a los derechos políticos era una declaración de considerable extensión en las constituciones del siglo XIX y gran parte del XX. La adquisición de la nacionalidad peruana, los requisitos de ciudadanía y las causas de su suspensión, fueron algunos de los derechos que se incorporaron con el paso del tiempo, atravesando por importantes cambios conceptuales y estilo de redacción42. Con relación al derecho de sufragio, en el Perú se practicaba un sistema de elección de carácter anómalo, ya que se distinguía por ser un voto público, escrito y firmado; tres características que no se corresponden con las reglas de una elección democrática contemporánea. No estaba reconocido el derecho a un voto secreto ya que su publicidad era llevada al extremo. En las constituciones del siglo XIX, desde la Carta 1823, predominó la idea que era injusto no otorgarle el derecho al voto a los analfabetos dado que el gobierno no estaba en capacidad de ofrecer educación elemental de carácter gratuito; por ese motivo se consideró que después de pasados unos años se podría exigir ese derecho, cuando el desarrollo haga posible la difusión de escuelas por todo el territorio nacional. Si bien la Constitución de 1856 reconoció el sufragio popular directo, este derecho quedó consagrado con la Carta de 1860, hasta la reforma de 1895 que restringió el derecho de sufragio a solo aquéllos que supiesen leer y escribir43.
Hoy en día las tendencias del constitucionalismo moderno han influido en los cambios que ha experimentado el derecho de sufragio, por eso vemos que la evolución del derecho electoral en el Perú nos ha llevado hacia el reconocimiento del voto secreto, universal y obligatorio para todos los ciudadanos. Pese a que nuestro país no ha podido culminar un proceso de transición democrática, las conquistas en materia electoral no pueden detenerse; por eso, el voto facultativo debe ser considerado en una próxima reforma constitucional.
2) La jurisdicción constitucional
Una disposición que puede considerarse un antecedente del control de constitucionalidad se encuentra en la Carta de 1856, la cual establecía que era nula toda ley contraria a la Constitución, pero no fue aplicada44. Pero el camino hacia la incorporación de garantías y control de la constitucionalidad tiene otro momento histórico: la convención presidida en 1919 por Javier Prado e integrada por parlamentarios que propone incorporar sin éxito el control judicial de constitucionalidad en la Carta 1920, una atribución que correspondería la Corte Suprema de Justicia45. Poco tiempo después, con la instalación de la Comisión Reformadora del Código Civil, se incorpora el principio de inaplicación judicial de una norma legal por conflicto con la Constitución. De esta manera, el Código Civil de 1936 fue la primera norma positiva en reconocer este derecho que, posteriormente, también se incorporó en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963; pero es recién con la Constitución de 1979 que el control judicial de la constitucionalidad de las leyes formó parte del Derecho Constitucional peruano, estableciendo además una nueva institución: el Tribunal de Garantías Constitucionales. La Carta de 1993 mantuvo ambos sistemas de jurisdicción constitucional46.
3) Las instituciones de garantía constitucional
La Carta de 1920 incorpora por primera vez en un texto constitucional las instituciones de garantía para la protección de los derechos y libertades. La primera garantía reconocida fue la institución del habeas corpus para proteger judicialmente la libertad individual y, posteriormente, con la Carta de 1933, se le encomienda la protección de todos los derechos constitucionales reconocidos47. Pero la evolución de los instrumentos de garantía recién comenzó con las constituciones de 1979 y 1993; a tal punto, que hoy en día las constituciones modernas cuentan con numerosos instrumentos de protección, como el amparo, el habeas corpus y habeas data; siendo el primero el más recurrido para la protección de los derechos que no sea el de libertad individual y sus derechos conexos.
IV. LA EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES
En los textos constitucionales históricos se percibe una evolución de las instituciones más importantes, como el ejecutivo y legislativo, para culminar en su actual configuración. Nos encontramos con la institución del Presidente de la República que ha acumulado atribuciones y un Congreso con herramientas de control parlamentario para fiscalizar su gobierno. Por otra parte, la judicatura experimentó un cambio formal al haberse incorporado la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes con la Carta de 1979. Una visión de conjunto de todas las constituciones podría resumirse en un predominio del Presidente de la República como el centro de las decisiones políticas, un Congreso sin partidos políticos tradicionales, la falta de una tradición judicial y la búsqueda de la estabilidad política fuera del marco constitucional48.
A) El Poder Ejecutivo en las constituciones peruanas
El principal problema de la institución presidencial en los textos históricos peruanos ha sido la falta de equilibrio de los instrumentos de control parlamentario, los cuales fueron apareciendo progresivamente en la forma de gobierno sin importar su grado de correspondencia con las tesis del modelo presidencialista. Entre otros mecanismos de control, se dotó a los ministros del refrendo ministerial como requisito sin el cual no son válidos los actos del Presidente de la República. Se trata de una institución de origen parlamentarista que está presente en las constituciones históricas peruanas, pero de escasa eficacia en la práctica como estudiaremos más adelante.
1) Los rasgos del Presidente de la República
Al inicio de la República peruana los constituyentes consideraron que un presidente como cabeza del ejecutivo sería en la práctica un símbolo del monarca; por ese motivo se propuso conformar una Junta de Gobierno integrada por tres miembros que recibirían la confianza del Congreso y que debían corresponder con sus actos el parecer de la mayoría parlamentaria. El reglamento de la Junta Gubernativa limitaba aún más sus atribuciones (control parlamentario de todas las decisiones, económicas, administrativas y militares, que además podía retirarle la confianza cuando lo considere oportuno). Como era de esperar, la deficiente distribución de atribuciones para realizar una adecuada separación de poderes trajo consigo el descontento popular y, pese a querer enmendar el camino con algunas reformas, el ejército forzó al Congreso para declarar el receso de la Junta Gubernativa y nombrar como Presidente a José de la