La Constitución de 1979 no solo permitió que todo juez pueda dejar de aplicar una norma con la Carta Fundamental, sino también trajo como novedad una calidad de jueces distinta al Poder Judicial. Nos estamos refiriendo a los magistrados del Tribunal de Garantías Constitucionales, nombre que fue tomado del proyecto de Constitución española de 1978. La incorporación de un Tribunal especializado para declarar la inconstitucionalidad de una ley y como último garante de los derechos fundamentales fue producto de la desconfianza en la judicatura para la protección de las libertades82, así como una tendencia creciente en las constituciones modernas de Europa continental. Pero a diferencia de la Constitución de 197983, la Carta de 1993 reserva al parlamento el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional por cinco años, que acentúa el contenido político de su elección.
V. LA EVOLUCIÓN DE LA FORMA DE GOBIERNO
La Constitución de 1860 se caracterizó por el deseo de armonizar las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Las constituciones de tendencia liberal, que organizaban un legislativo fuerte, y las conservadoras que pretendían un gobierno poderoso evitando la fiscalización parlamentaria. Con el paso del tiempo ambas tendencias fueron conciliando sus diferencias hasta alcanzar su actual configuración en las constituciones peruanas. Un modelo inicialmente presidencialista bajo controles parlamentarios racionalizados, es decir, solo ejercidos por una oposición mayoritaria en el Congreso.
La figura de un único titular para el ejecutivo se trató de evitar en los primeros debates constitucionales84. Pese a que la forma de gobierno se inspiró en un modelo presidencialista85, con el tiempo se fue afirmando el poder del Presidente y desarrollándose un estilo de gobierno que difiere del modelo norteamericano86; a tal punto, que a mediados del siglo XIX se incorporaron instituciones de origen parlamentarista que pretendían limitar la acción presidencial. Un proceso que culmina con las constituciones de 1933 y 1979 por agotar las instituciones de control parlamentario (interpelaciones, preguntas) y de responsabilidad política (moción de censura, cuestión de confianza) en las constituciones peruanas87.
La evolución de la forma de gobierno peruana se inicia con las constituciones de 1860, 1920, 1933 y 1979 que, a pesar de ser presidencialistas como sus antecesoras, se caracterizan por introducir rasgos del parlamentarismo88. En efecto, las cuatro constituciones contaban con un gabinete y en las tres últimas el parlamento podía censurar al gabinete o a sus ministros individualmente. La motivación principal de los constituyentes de 1931 fue la intención de fortalecer el Congreso para frenar el predominio presidencial89.
A) La parlamentarización de la forma de gobierno peruana
La Constitución de 1856 es la primera que incorpora uno de los rasgos del modelo parlamentarista, como es la moción de censura, declarando que el Presidente de la República ya no puede despachar con un ministro que haya sido censurado por el Congreso, obligándolo a poner su cargo a disposición. Si el proceso de incorporación de instituciones del modelo parlamentario se inicia con la Carta de 1856, las constituciones de 1933 y 1979 incorporan casi todas las instituciones provenientes de dicha forma de gobierno, pero ello no implica un giro hacia el modelo parlamentarista90, ya que, si se contaba con un Gabinete y con los instrumentos de control y exigencia de responsabilidad política, el Presidente de la República era nombrado por sufragio universal y podía nombrar o destituir a sus ministros entre otras competencias.
El llamado proceso de parlamentarización no consistió en transformar las bases de la forma de gobierno peruana, sino atenuar el predominio presidencial a través de las instituciones parlamentaristas, lo que dio lugar a algunos excesos; en efecto, los poderes del legislativo eran mayores en el documento de 1933 en comparación con las constituciones de 1860, 1920, e incluso la Carta de 1979. Bajo la Constitución de 1933 los ministros dependían de la confianza del Congreso, bastaba un parlamentario de cualquiera de las cámaras para plantear una interpelación al Gabinete91, o a cualquier ministro, y solo se requería el voto de una quinta parte de los parlamentarios para que se aprobara ese pedido y que el ministro fuese interpelado92.
Al final de una interpelación los parlamentarios —diputados y senadores— podían censurar al ministro o a todo el Gabinete con el voto de la mayoría simple de la cámara baja93, pero el Presidente de la República no podía disolver el legislativo. Las consecuencias se manifestaron gravemente con la inestabilidad ministerial entre 1963 y 1968. Durante los cinco años y dos meses de gobierno del Presidente Fernando Belaunde, sesenta ministros diferentes ocuparon las nueve principales carteras. El Parlamento censuró a siete ministros y otros tres ministros dimitieron antes de ser censurados.
Entre las instituciones parlamentaristas incorporadas, especial mención debemos realizar a la moción de censura en un modelo presidencial, la cual también se produjo gracias a la convención de constituyente de 1855-56, de predominio liberal, por tanto, motivada para fortalecer al Congreso frente a los poderes del Ejecutivo. De esta manera, su primera aparición se impulsó desde la práctica parlamentaria y con la Ley de Ministros de 1856 que incluía un artículo estableciendo que no merece la confianza pública el ministro contra quien emitan las cámaras un voto de censura, aunque sin establecer sus efectos jurídicos obligatorios, dado que no imponía la renuncia al ministro censurado y tampoco al presidente aceptar su dimisión. Con la Constitución de 1856 tampoco se incorporó expresamente el voto de censura sino hasta la Carta de 186094. La Constitución de 1920 aclaró que el voto de censura era un problema de desconfianza hacia el ministro mas no de desaprobación; la Carta de 1933 confirmó esta interpretación y estableció que la moción de censura pudiera formularse por un solo parlamentario pero su aprobación naturalmente requería de la mayoría de la cámara, disponiendo además que sería votada en la misma sesión; unas características que bien pueden funcionar en el Parlamentarismo inglés, pero no bajo un modelo presidencial de defectuoso funcionamiento como el peruano.
B) Las correcciones a las instituciones parlamentaristas de control y de exigencia de responsabilidad política
La experiencia de las instituciones parlamentaristas bajo la Constitución de 1933 dio lugar a un proceso de “racionalización” del Parlamento peruano. Con ese fin, los constituyentes de 1978 corrigieron la moción censura y los instrumentos de control: preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, etc.95; en consecuencia, solo la Cámara Diputados tenía la facultad de control y responsabilidad política. A diferencia de la Constitución de 1933, se otorgó al Ejecutivo la facultad de disolver la Cámara de Diputados y convocar nuevas elecciones si esta censuraba a tres gabinetes. De esta manera, las correcciones a la Constitución de 1979 se resumen en límites a los medios de control parlamentario. La historia demuestra que la oposición, bajo la Carta de 1979, interpeló al Gabinete en pocas oportunidades y no fue capaz de plantear una moción de censura; sin embargo, el multipartidismo, donde ningún partido ostenta una clara mayoría, propicia efectos inesperados en el comportamiento parlamentario ante una polémica gestión del gobierno, suscitando continuas interpelaciones y aprobación de la moción de censura contra los ministros.
VI. ¿TENEMOS UNA CONSTITUCIÓN HISTÓRICA?
Con el paso del tiempo, y observando las distintas constituciones peruanas, se suele afirmar que las características de un Estado republicano, inspirado en los principios democráticos corresponden a la llamada Constitución histórica del Perú; unos rasgos intocables por cualquier asamblea constituyente por tratarse de unos presupuestos para iniciar el diálogo en torno al proyecto de cualquier enmienda o nueva Constitución. En ese sentido, consideramos lo siguiente:
1) No debemos confundir la Constitución histórica con los llamados núcleos duros de reforma. Las constituciones peruanas no cuentan con núcleos duros expresos sino tácitos a diferencia de la Carta francesa de 1958, o la española de 1978, que impiden el retorno a la monarquía y a la república, respectivamente; en ambos casos vemos que las distintas circunstancias