En la Argentina, dentro de este enfoque, se desarrolló el ciclo presupuestario de raíz política (political budget cycles, o PBC). “La organización del clientelismo lleva tiempo e insume recursos; obtener la lealtad de los clientes requiere la provisión de bienes mucho antes de las elecciones. Esto explica que los gastos públicos también son altos uno o dos años antes de las elecciones. Por otro lado, no se registra manipulación de la recolección de impuestos, por motivos electorales” (Meloni, 2008). “En 1995 la variable desempleo afectó el comportamiento electoral. Pero no solamente el desempleo existente en el momento de la elección, porque los votantes argentinos gozan de ‘buena memoria’. Cada punto porcentual (pp) que aumenta la tasa de desocupación le ‘cuesta’ al oficialismo 1,36 pp de votos” (Meloni, 1997).32 “La limitación a la reelección no parece ser suficiente como para evitar los PBC” (Streb, 1998).
Dada la importancia cuantitativa que en nuestro país tienen las transferencias de la Nación a las provincias y a las municipalidades, la cuestión también se analizó desagregando los diferentes niveles del gobierno. “Las reglas y los procedimientos que gobiernan las relaciones fiscales entre el gobierno nacional y los provinciales hace que en las elecciones provinciales a los votantes les resulte absolutamente racional demandar que el partido político en funciones aumente el gasto” (Jones, Meloni y Tommasi, 2012). “Las características institucionales y políticas son importantes para explicar los ciclos de política motivados por las elecciones. En particular, el alineamiento político de los gobiernos provinciales con el nacional es importante, porque aumenta la obtención de transferencias discrecionales” (Lema y Streb, 2013). “Los votantes tienen incentivos para premiar en las urnas el libertinaje, mientras quienes ocupan los gobiernos locales financien los gastos con recursos nacionales” (Meloni, 2016).
¿Qué tienen en común las diferentes versiones del ciclo económico de raíz política? Fuerte nivel de omnipotencia instrumental, por parte de los funcionarios, quienes no solo saben cómo funciona la economía, sino la dosis y los defasajes temporales requeridos para que determinada modificación de la política económica genere los efectos deseados en la población, en el momento que más les conviene a aquellos. Si los funcionarios tuvieran tanto poder ¡no existirían las crisis!
¿Qué dice la evidencia empírica, referida a la relevancia del ciclo económico de raíz política? Tal como era de esperar, la historia registra ejemplos para un lado y para el otro. En los países desarrollados dicha evidencia no es clara, mientras que en los países en vías de desarrollo, que la inminencia de elecciones afecta la política económica es un hecho más conocido.
Debido a esto último, en los países emergentes, en la medida de lo posible, el conflicto entre tipo de cambio real, tarifas de servicios públicos o servicios privatizados y salario real posterga las devaluaciones y los ajustes tarifarios, y revalúa transitoriamente la moneda, hasta que se realizan las elecciones;33 y la fecha de lanzamiento de planes antiinflacionarios como el Austral (junio de 1985) y de Convertibilidad (abril de 1991) fue en buena medida dictada por consideraciones electorales.34
Pero como la “administración de la economía” tiene sus limitaciones, también hay experiencias en sentido contrario. Inspirado en el caso argentino a partir de 1966, de Pablo (1982) exploró lo que, por congruencia de nomenclatura, podría denominarse ciclo político de raíz económica. Sintéticamente expuesto, dicho ciclo se desarrolla de la siguiente manera: producido un cambio de gobierno (por una elección en el paso de un régimen militar a uno civil, por un golpe de Estado en el caso contrario), se hace cargo de la conducción económica un equipo que lleva adelante una política económica que contiene incongruencias técnicas. Tales incongruencias son inicialmente neutralizadas por el gran poder político del nuevo régimen.
El gobierno en general, y el equipo económico en particular, diagnostican que el poder político es un sustituto de la consistencia técnica de la política económica, en vez de ser un complemento, y por consiguiente no ajustan, en tiempo y forma, la referida incongruencia inicial de la política económica. Con el paso del tiempo dicha incongruencia se hace acumulativa, sobre todo en razón de que, al comenzar a ser percibida por la población, esta la acentúa por cuanto en las referidas circunstancias los comportamientos que maximizan el bienestar resultan desequilibrantes a nivel de los agregados (la sospecha de la escasez de un producto acentúa su demanda). Cuando por fin el gobierno intenta un reajuste más o menos serio de la política económica, ha perdido ya el poder político necesario para sustentarlo, el poder pasa al “bando” contrario y se inicia un nuevo ciclo político debido al mal manejo de la política económica
La actualización de de Pablo (1982) llevaría a incluir la hiperinflación de 1989, que obligó al presidente Raúl Ricardo Alfonsín a adelantar el traspaso del gobierno a Carlos Saúl Menem, y la crisis de fines de 2001.
En síntesis, es difícil que los estrategas electorales no le presten atención a la probable situación económica que existirá cuando la población tenga que concurrir a las urnas, pero las correspondientes demandas sobre el equipo económico no siempre pueden ser satisfechas.
Fallas de los mercados y de los gobiernos
El principio de la mano invisible, planteado por Adam Smith, sugirió que –libre de restricciones– el accionar individual genera el óptimo social.
En términos de la frontera de posibilidades de producción, el gráfico que muestra las cantidades de bienes que se pueden producir, en base a los recursos existentes y la tecnología en uso, el referido principio indica que, persiguiendo cada uno su propio interés, los habitantes de un país lograrán ubicar la economía en algún punto de la frontera, es decir, en una situación donde resulta imposible aumentar la producción de un bien sin reducir la de los otros.
Sabemos, modernamente, las condiciones requeridas para que esto se verifique, porque el análisis económico moderno convirtió una intuición en un teorema (sistematizado en Olivera, 1977, y Samuelson, 1977). Específicamente sabemos que la existencia de economías y deseconomías externas, bienes públicos, monopolios y demás generan “fallas de mercado”. En términos gráficos, ubican a la actividad económica dentro de la frontera de posibilidades de producción. Bator (1958) reseñó las referidas fallas de mercado.
En la década de 1960, al costado de cada falla de mercado aparecía la correspondiente intervención estatal. Categoría heterogénea, por cuanto engloba múltiples instrumentos, diferentes desde el punto de vista de la información requerida para aplicarlos correctamente, tendencia a generar “quioscos” proclives a que surjan casos de corrupción.
Con el tiempo, al costado de cada falla de mercado se anotó la probable “falla del gobierno”, obligando a sopesar los costos y los beneficios, antes de recomendar qué hacer. Lo aprendí de mi viejo, quien solía decir: “A veces el remedio es peor que la enfermedad”. Al respecto cabe citar la teoría de la elección pública y la cuestión del diseño de mecanismos.
Elección pública
“En la década de 1950, en el ambiente académico predominaba el concepto ‘pigouviano’ de las finanzas públicas, según el cual la autoridad se ocupa del ‘interés general’ o ‘del bien público’. [James Mc Gill] Buchanan centró su crítica en lo que denomina ‘la romántica creencia’ de que el Estado trata solamente de hacer un ‘bien’ vagamente definido y que, incluso, puede cumplir con todo lo que se propone. Así como la economía del bienestar pigouviana se convirtió en una teoría de las ‘fallas’ del mercado, la teoría de la elección pública se convirtió en una teoría de las ‘fallas’ del Estado. La contribución de Buchanan consistió en modificar el paradigma con el cual se analizan las relaciones de la economía y la política, y dentro mismo de la política. Su desacuerdo con las corrientes predominantes en materia de hacienda pública lo fueron llevando a integrar el campo de la economía con el de la política e incluso con la filosofía”