El estudio del actor se puede referir por lo menos a dos dimensiones. Por un lado, a las características del agente que inciden sobre sus acciones, por ejemplo: a) rasgos “esenciales” que más difícilmente variarán, esto es, si son agentes individuales o grupales, pequeños o grandes, etc.; b) aspectos que pueden variar algo, como sus capacidades o, para el caso de agentes individuales su personalidad, su educación y/o su experiencia profesional; y c) características que pueden ser más variables, como las creencias, ideas y percepciones, o el estilo decisorio.
Por otro lado, se puede referir también a la naturaleza de las acciones. Aquí el análisis estratégico es especialmente importante, entendido como el análisis que evalúa la actuación en función del grado de ajuste entre los fines, los medios y el contexto (es decir, el marco institucional y la coyuntura histórica). En este sentido, he argumentado que la acción estratégica de los agentes puede estudiarse como una “variable” (Méndez, 2018), ya que puede variar entre el comportamiento estratégico —cuando se actúa adecuando fines, medios y contexto— y el que no lo es —cuando las acciones relativas a fines y medios no se ajustan al contexto o entre sí, ya sea porque se actúa emocionalmente (acción afectiva) o siguiendo una tradición (acción tradicional), o porque se evalúa equivocadamente la relación entre ciertos fines, medios y/o contexto (que yo denominaría acción errónea).[5]
Como puede observarse, para considerar una actuación como estratégica debe entonces tomarse en cuenta el contexto, por lo cual podría argumentarse que el estudio de la acción desde esta perspectiva contribuye a superar el debate estructura-agente al que me referí más arriba. Debido a esta y otras razones, desde hace varias décadas me he enfocado al estudio en ciertas áreas de la relación entre los agentes y el contexto. Por ejemplo, en varias publicaciones de los años noventa relativas a la política industrial, así como otras aparecidas en la primera década de este siglo que tratan la política de modernización gubernamental, busqué explicar la emergencia de un tipo de política pública (activa, semi-activa o pasiva) a partir de la combinación del contexto específico (de crisis o estabilidad), el grado de presencia de cierto tipo de actores (empresarios de políticas), así como el grado de su capacidad estratégica (especialmente, para formar coaliciones).[6]
A su vez, en varios textos más recientes he buscado explicar los resultados políticos de una presidencia (Méndez, 2013, 2015c) o de una reforma (Méndez, 2015a, 2018) a partir de dos variables: el posicionamiento de la agenda y la operación político-gubernamental, relacionados con la definición de los objetivos políticos y de los medios para alcanzarlos, respectivamente. En cuanto al posicionamiento, en un inicio este término se utilizó en los estudios militares para referirse al lugar que un ejército ocupa en el momento de una batalla, pero en el siglo xx comenzó a ser utilizado en el campo de la mercadotecnia y más recientemente también en la ciencia política para referirse a las metas de un gobierno. En algunos de los textos arriba mencionados argumento que en relación a estas últimas la actuación estratégica se podría definir como una suerte de “ambición realista”, que permite reconocer lo que se puede y lo que no se puede lograr en un contexto determinado para, asumiendo riesgos calculados, definir una agenda ético-política compuesta por objetivos significativos a la vez que posibles.
Edwards (2009) es un autor que, como señalé antes, ha hecho contribuciones importantes al estudio del posicionamiento presidencial en los Estados Unidos; sin embargo, considero que es posible desarrollar más ampliamente la manera en que distintos tipos de estrategias en este ámbito se relacionan con los distintos tipos de coyunturas. Por ejemplo, me parece que su recomendación respecto a que el posicionamiento estratégico es el que reconoce los asuntos en los que es posible alcanzar una mayoría legislativa y actúa marginalmente para obtenerla se adaptaría más a las coyunturas desfavorables para el liderazgo político, ya que una agenda muy poco ambiciosa en una coyuntura favorable, por ejemplo en un tiempo político de reconstrucción nacional (Skowronek, 1998, 2008), decepcionaría y afectaría negativamente la capacidad política del ejecutivo. Por mi parte (Méndez, 2018), he analizado la manera en que el uso de una estrategia de rifle o de escopeta (Pfiffner, 1988a, 1988b) para definir la agenda gubernamental puede resultar más o menos efectiva dependiendo del tipo de reforma que se desea impulsar.
Debe notarse, sin embargo, que un enfoque contingente como el que aquí se propone enfrenta varios retos intelectuales y prácticos que con frecuencia dificultan identificar cuando un comportamiento está siendo estratégico. Por un lado, la comprensión y definición adecuadas del contexto que rodea a un gobernante no siempre resultan sencillas. Por otro lado, los actores a veces no tienen claros sus fines, al menos al inicio de un curso de acción, sino que más bien los van definiendo conforme avanza el desarrollo de este (Joas, 2013). Por último, la capacidad de operación estratégica y el contexto de la agenda observan una relación compleja, ya que se pueden afectar mutuamente.
No obstante, hay que reconocer que también existen esquemas teóricos que pueden permitir visualizar con cierta precisión la naturaleza del contexto, como por ejemplo el ofrecido por Skowronek (1998, 2008) (si bien este puede ser complementado con algunos elementos adicionales) (Méndez, 2018). Asimismo, existen diversas herramientas conceptuales para identificar cuando un actor se está comportando de manera estratégica en relación a su agenda, como por ejemplo cuando amplía o no el alcance (Schattschneider 1960), utiliza una estrategia “de escopeta” o “de rifle” (Pfiffner, 1988a y 1988b) o aprovecha o no una ventana de oportunidad (Kingdon, 1984) o una vía institucional (Baumgartner y Jones, 1993) para darle mayor relevancia a un asunto. Y por supuesto, los resultados políticos serán unos u otros dependiendo del tipo de decisiones que los actores tomen ante estas opciones.
Además de la selección de los problemas públicos de la agenda gubernamental, el posicionamiento también puede relacionarse con la selección de alternativas para resolverlos. Siguiendo a Weber (1979), ello puede hacerse a partir de una acción racional de acuerdo a valores o una acción racional de acuerdo a fines (con todo y que la diferencia entre ambas no siempre es nítida). El análisis de la primera bajo una perspectiva estratégica es complicado porque los valores y la estrategia involucran dimensiones distintas, que se relacionan de maneras diversas y que no necesariamente pueden evaluarse bajo los mismos parámetros. Un actor puede realizar una “acción racional de acuerdo a valores”, pero no necesariamente será estratégica porque estos pueden tener diferentes grados de ajuste con el contexto (la relevancia de valores como la desigualdad o el bienestar social no será la misma por ejemplo en México o Brasil que en Suecia o Noruega). En este sentido, los gobernantes pueden mostrar una mayor o menor capacidad estratégica para el posicionamiento ideológico, que es nuestro tema de interés aquí. William Clinton, por ejemplo, fue un presidente que durante su mandato logró gobernar con cierta eficacia bajo distintas corrientes políticas predominantes y terminar con niveles relativamente altos de aprobación.[7] También resulta interesante el manejo que tuvo Lincoln de su posicionamiento respecto a la esclavitud, primero para ganar las elecciones y luego para ganar la guerra de secesión. Para el caso de México podríamos referirnos a la forma y momento en que Juárez decretó las leyes de reforma para posicionarse y ganar la guerra contra los conservadores, o la manera en que Lázaro Cárdenas realizó la expropiación petrolera.
En cuanto al posicionamiento con alternativas seleccionadas de acuerdo a fines, el comportamiento estratégico se vincula con el proceso de toma de decisiones basado en el diagnóstico técnico y la formulación política para el desarrollo de programas públicos. El primero ocurre cuando se realiza un análisis de las causas de los problemas de manera que se planteen alternativas e instrumentos que tiendan a resolverlo en la mayor medida posible bajo las restricciones existentes, lo que implica la utilización de los criterios y técnicas pertinentes para la evaluación de las alternativas e instrumentos que ofrece