Enfoques teóricos de políticas públicas: desarrollos contemporáneos para América Latina. Gisela Zaremberg

relaciones “agente-principal” (Laffont y Martimort, 2002), que pueden incluir diversos “juegos estratégicos” en los que cada uno de estos actores tiene a su disposición un conjunto de recursos. Estos juegos y recursos pueden ser de distinto tipo (Bardach, 1978; Peters, 1999). Por ejemplo, mientras que el “agente” puede utilizar la vaguedad de los objetivos o las cambiantes condiciones de la ejecución de las políticas para reformularlas, el “principal” cuenta con instrumentos como la especificación y el seguimiento. Sin embargo, la relación entre jefes y colaboradores contiene una serie de complejos dilemas derivados de la existencia de información asimétrica, sobre todo para los primeros, quienes por un lado deben asegurarse de que se sigan sus directrices pero a la vez deben proporcionar los recursos suficientes y evitar interferir demasiado en la ejecución.

      La actuación estratégica en este ámbito se puede evaluar en función de varios factores, aunque algunos de ellos se vinculan más con las etapas previas del proceso de las políticas. El primero es el grado en que el principal desarrolla un diagnóstico profesional del problema, ya que cuando se cuenta con este los objetivos y medios de la política son más claros y precisos y, por lo tanto, se le cerrará al agente la posibilidad de desviarse de los mismos, especialmente cuando existe un seguimiento activo de la implementación de un programa. El “principal” puede también analizar los rasgos y obstáculos del contexto en que se implementará la política para reducir al mínimo posible los puntos de veto (Pressman y Wildavsky, 1998) o diseñar de antemano las acciones que contrarresten los juegos estratégicos más previsibles de los ejecutores (Bardach, 1978), para de esta manera desarrollarlas rápidamente en caso necesario.

      Por otro lado, así como se pueden establecer algunas analogías entre la estrategia en el ámbito militar y el posicionamiento, es posible también establecerlas respecto a la ejecución, y con base en ello identificar algunos elementos teóricos para analizar el grado de actuación estratégica. Algunas comparaciones entre estos dos ámbitos subrayan en primer término la importancia del seguimiento de la implementación de una política. Clausewitz (1999), por ejemplo, señala que toda estrategia militar se va enfrentar siempre con lo que denomina fricción, ya que si bien se diseña para enfrentamientos en tierra, al momento de ejecutarse es como si se estuviese desarrollando en el mar, en el sentido de que se dan en un “medio resistente” que hace difícil y lento el avance. Para él, en una batalla fuentes de fricción como la tensión o la fatiga ocasionan que objetivos en principio fáciles de cumplir se tornen difíciles, lo que lo lleva a advertir que la ejecución de una estrategia militar difícilmente saldrá como se planeó. Por ello, en este caso la labor de un comandante no es solo la de diseñar la estrategia sino la de prever, y en su momento enfrentar en el terreno mismo, todas las fricciones que puedan surgir. En opinión de Clausewitz ha sido esta fricción, más que el diseño equivocado de una estrategia, la que la mayoría de las veces ha producido las derrotas.

      Además del seguimiento, este concepto puede aplicarse también para analizar otros factores en este ámbito. Por ejemplo, la fricción puede darse cuando los objetivos no se comunican o no se interpretan correctamente, y entonces los implementadores actúan de manera distinta a lo esperado. Puede vincularse también a las personas, que con frecuencia no están suficientemente motivadas o capacitadas. En América Latina, por ilustrar un caso, las relaciones excesivamente jerárquicas, junto con los bajos salarios y la baja profesionalización, han dificultado históricamente la implementación de las políticas. Otras veces la fricción se relacionará con el diseño organizacional de un programa, como la manera en que se divide el trabajo entre los actores involucrados en la implementación. Con frecuencia se dan también fricciones relacionadas con la infraestructura y los materiales, por ejemplo cuando el equipo de cómputo no funciona adecuadamente o no llega con la oportunidad debida.

      En función de las semejanzas de la ejecución en el ámbito civil y el militar, la recomendación que hace Clausewitz (1999) a los generales es también aplicable a los directivos gubernamentales, cuyo comportamiento estratégico involucra entonces mantener una visión amplia y constante del proceso de implementación, a fin de detectar de inmediato los puntos donde la estrategia no se está ejecutando de acuerdo a lo planeado y tomar oportunamente las decisiones contingentes que correspondan.

      Conclusiones

      Dado que a mi parecer la influencia del agente ha tendido a ser subestimada en la ciencia política, este capítulo buscó contribuir a un mejor conocimiento de los retos y los avances que presenta el estudio de los actores para el mejor entendimiento de los procesos políticos y sus resultados. Por ello, reseñó los enfoques de diversos sociólogos, politólogos y estudiosos de las políticas públicas que han destacado la relevancia de los factores vinculados al actor, para luego presentar una perspectiva propia que ha buscado precisarlos aún más.

      No obstante sus coincidencias, dichos enfoques ofrecen un panorama muy diverso de posturas teóricas, por lo que no existe un consenso alrededor de la forma o el grado en que los agentes son importantes para el proceso y los resultados de las políticas. Tampoco ha habido una claridad suficiente sobre las variables clave para observar la naturaleza de sus atributos o sus acciones, y entonces no se ha dado una investigación empírica acumulativa en este tema (limitaciones que por cierto comparten con otras perspectivas).

      Por lo tanto, los denominados “enfoques centrados en el actor” (con cierta injusticia, ya que a veces también se centran en la estructura) sin duda aún tienen importantes retos teóricos, conceptuales y metodológicos que superar. Por ejemplo, los vinculados a un conocimiento más preciso sobre la relación entre medios y fines, ya que frecuentemente no queda claro cuál es el medio más apropiado para un fin. Además, en ocasiones los actores no tienen sus objetivos claros, sino que más bien los van definiendo en el curso mismo de los procesos. En relación a los autores que se han acercado al estudio del agente bajo la perspectiva de la acción racional, como Scharpf, debe notarse que siguen sufriendo de las mismas limitaciones presentes en dicha perspectiva, derivadas de asumir que los agentes siempre se comportarán estratégicamente y de manera altamente influida por el tipo de juego estratégico en el que estén involucrados. Sin embargo, como bien señaló Weber (1979), pueden no comportarse estratégicamente (por ejemplo, de forma afectiva o tradicional), o, como señaló Archer (1995), aun cuando se encuentren dentro de ciertos marcos estructurales, conservan ciertos márgenes de libertad para decidir.

      Si bien el debate agente-estructura ciertamente no está resuelto ni tenemos todavía un entendimiento muy claro de la manera en que los factores asociados al actor influyen en los procesos socio-políticos, creo que estos se pueden analizar de una forma más productiva si consideramos tanto a los actores como a las estructuras, y especialmente la interacción entre ambos. Por ello, quizá la propuesta teórico-metodológica básica a rescatar de los enfoques aquí expuestos implicaría delimitar un campo de acción, definir a los agentes relevantes así como el tipo de contexto involucrado, estudiar la interacción entre los elementos asociados a ambos factores, para finalmente analizar el resultado —por ejemplo, una decisión o política pública— en función de dicha interacción.