Sin embargo, la toma de decisiones de acuerdo a fines también involucra —de hecho usualmente en mayor medida— procesos de negociación y formulación de programas públicos entre una variedad de actores políticos. La discusión de dichos procesos puede hacerse desde varios ángulos, pero una que me ha parecido especialmente interesante desde el punto de vista estratégico es la que se ha generado alrededor del trabajo de Janis (1989) sobre el pensamiento grupal, y que ha generado una amplia literatura tanto a favor (Whyte, 1989; Esser, 1998) como en contra (Kramer, 1998; Baron, 2005) de la existencia de diversos sesgos decisorios.
Considero que de esta literatura se puede derivar la conclusión general de que una toma estratégica de decisiones se apartará tanto del exceso como de la insuficiencia de discusión grupal de un problema, ya que mientras el primero puede incidir negativamente sobre la oportunidad y coherencia de una decisión, la segunda puede generar los efectos negativos que Janis asocia con el pensamiento grupal (análisis insuficiente de las alternativas, auto-censura de los que pueden exponer debilidades de una alternativa seleccionada, etc.). A partir de este criterio, he definido un conjunto de comportamientos asociados a la competencia profesional que he denominado toma estratégica de decisiones. He propuesto también, sin embargo, que dichos comportamientos sean modulados por una visión contingente, en la que dependiendo de ocho tipos de situaciones se aplique alguna combinación particular de los cuatro modelos clásicos de decisión (racionalidad, racionalidad limitada, ajuste partidario mutuo y anarquía organizada) (Méndez, 2020, p. 233). Así, en realidad el grado en que una decisión deba someterse a la discusión grupal para alcanzar una solución más efectiva o “de equilibrio”, y en esa medida estratégica, variaría en función del tipo de contexto.
Aparte del posicionamiento, el segundo gran ámbito de la acción estratégica es el de la operación político-gubernamental. En este ámbito, la combinación de los recursos políticos es una variable fundamental si queremos entender el grado en que un gobernante opera estratégicamente. Existen en este respecto ciertas combinaciones que aumentan la capacidad política, a lo cual he denominado palanqueo inclusivo (porque se asemeja a cuando una viga se combina con una base para levantar un objeto). Así como la agenda política se relaciona con la posición en el ámbito militar, el palanqueo puede asociarse con el concepto de maniobra frecuentemente utilizado en ese mismo ámbito (Méndez, 2013).
Este palanqueo involucra diversas dimensiones y no es posible extenderse aquí sobre todas ellas. Algunas se vinculan a las maniobras políticas que inciden sobre la correlación de fuerzas alterando el tipo y número de actores presentes en la arena política. Otras tienen que ver con el uso de los recursos políticos para lograr que los actores apoyen una decisión o política pública. En ese sentido, he señalado (Méndez, 2013) que en un régimen democrático los recursos políticos legales al alcance de un gobernante se pueden clasificar en tres grandes tipos: 1) pasivos, que no requieren de la acción directa sobre los actores, como por ejemplo la autoridad (un recurso que en las democracias emerge automáticamente de la posesión de un puesto estatal) o el carisma (esto es, una personalidad atrayente); 2) activos-suaves, que involucran una acción directa pero “suave” sobre los actores, como la influencia (por ejemplo el uso de ideas, creencias, conceptos, argumentos, etc.) y la negociación (esto es, el ofrecimiento de algún incentivo a cambio de cooperación); y por último 3) los activos-duros, que involucran una acción directa y fuerte sobre los actores, como el poder (que puede ir desde la utilización de poderes regulatorios como las leyes o decretos, hasta la amenaza del retiro de apoyo o del uso de la fuerza o acciones de crítica que afectan la reputación pública de algún actor) y la fuerza (la privación de bienes especialmente valiosos para las personas, desde el dinero en un sanción económica, la libertad en el caso de una sentencia de cárcel, o incluso la vida, por ejemplo cuando se da un enfrentamiento entre un criminal y la policía).
El primer autor que estudió en forma sistemática el tema de los recursos políticos y sus posibles combinaciones fue Maquiavelo. De su análisis de la política como una confrontación de fuerzas derivó su conocida recomendación al príncipe: ser a la vez un zorro y un león, con la cual le aconsejaba usar tanto la astucia como la fuerza. A principios del siglo xx, Gramsci (1981, p. 6) retomó esta metáfora cuando habló de “la doble naturaleza del centauro maquiavélico, de la bestia y el hombre, de la fuerza y el consenso, de la autoridad y de la hegemonía”, para, sin descartar el uso de la primera, subrayar la mayor efectividad de la segunda en el Estado moderno —lo cual involucraría entonces el uso preferencial de los recursos pasivos y activos-suaves. Recientemente Nye (2008) también retomó esta imagen de Maquiavelo para establecer su famosa diferencia entre poder suave y poder duro y concluir que el poder inteligente es aquel que involucra a ambos. Esta misma capacidad de combinarlos es denominada por Rockman (2008) liderazgo inteligente. Bajo los planteamientos de estos autores, un palanqueo efectivo involucraría entonces la combinación de recursos pasivos o activos-suaves con recursos activos-duros (como por ejemplo la influencia y la negociación con el poder).
Sin embargo, como en el caso del posicionamiento, identificar las combinaciones adecuadas de recursos políticos no es una tarea fácil, ya que cada una de ellas está sujeta tanto a oportunidades como a riesgos, y además su grado de efectividad será altamente contingente respecto a una amplia variedad de contextos. Con todo, a este respecto se pueden hacer al menos dos planteamientos generales. Por un lado, con base en los argumentos arriba expuestos de Gramsci, en el marco de los regímenes democráticos los recursos pasivos y activos-suaves —tomados individualmente— tienden a ser más efectivos. También podrían ser más adecuados porque en dichos regímenes algunos de los recursos activos-duros pueden percibirse como ilegítimos, descontrolarse fácilmente y resultar contraproducentes. Sin embargo, esto no implica que el planteamiento de Maquiavelo deje de ser vigente en cierta medida: la combinación de tipos diferentes de recursos tenderá a ser más efectiva que la utilización de solo uno de ellos. En síntesis, desde un punto de vista estratégico en las democracias modernas tiende a ser más pertinente la combinación de recursos como el de la autoridad con los de la negociación y/o la influencia.
Por otro lado, existe ya una abundante literatura que nos puede ayudar a identificar los rasgos de los diversos contextos en los que se puede dar la operación política, por lo que es posible observar con cierta precisión el grado de adaptación de los medios a los fines en este ámbito. Se pueden citar en este sentido la clasificación de tipos de problemas desarrollada por Hoppe (1989, en Hill y Huppe, 2012), de tipos de políticas públicas desarrollada por Peters (2015), de tipos de arenas de política pública desarrollada por Wilson (1973), o de tipos de redes desarrolladas por autores como Howlett y Ramesh (1995), Van Waarden (1992), Kriesi (1994) y Atkinson y Coleman (1989).[8] Por mencionar solo un ejemplo, una combinación que incluya recursos pasivos y activos-suaves tendería a ser más efectiva cuando se opera en la arena que Wilson denomina redistributiva, porque en ella tanto los beneficios como los costos de cualquier modificación en la política pública están concentrados, mientras que una que incluya recursos activos-duros podría aplicarse con mayor efectividad en la arena regulatoria, donde si bien los costos están concentrados ello se justifica porque los beneficios están dispersos y entonces la aplicación de este tipo de recursos puede ser más legítima (el combate al crimen organizado podría ser un ejemplo).
El palanqueo estratégico es especialmente importante en los regímenes democráticos, porque al igual que la definición de las agendas, la formulación de políticas también constituye un campo de intensa lucha política, que consecuentemente requiere de una operación política efectiva para lograr la aprobación de políticas que resuelvan los problemas públicos. Esa lucha se da porque usualmente hay una disparidad de intereses o visiones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, o incluso al interior de este último.
Finalmente, la implementación es otro ámbito del proceso de políticas públicas en el que es importante analizar la operación de los agentes, ya que —como vimos más arriba— autores como Bardach (1978) han mostrado que también implica una lucha política y diversos “juegos estratégicos”. Dado que esta etapa de las políticas implica diversas relaciones inter-organizacionales, ya sea de forma vertical (entre formuladores e implementadores) u horizontal (entre actores del mismo nivel en la implementación),