El mismo año en que Baumgartner y Jones publicaron su libro, Sabatier y Jenkins-Smith publicarán su texto The Advocacy Coalition Framework: Assessment, Revisions and Implications for Scholars and Practitioners (1993), en la cual recalcan la importancia de ciertos actores en la formulación de los programas públicos, en este caso de coaliciones promotoras (advocacy coalitions) que se desarrollan a partir de creencias compartidas sobre los problemas y sus soluciones. Si bien este enfoque ha tenido varias versiones, en la última llega a considerar un amplio conjunto de factores para entender el proceso de las políticas y sus resultados. Entre ellas se encuentra el marco institucional, los eventos externos y las mencionadas coaliciones. Aunque en su enfoque se concentran en la naturaleza de las creencias de las coaliciones detrás de las políticas, estos autores consideran que para que se dé un cambio en un programa público una coalición no-dominante, liderada por un empresario de política, debe utilizar un shock externo para introducir su propia concepción de la manera en que un problema debe ser solucionado, y con ello pasar a convertirse en la nueva coalición dominante en un área de política.[4]
Otra perspectiva que en el campo de las políticas públicas ha destacado en cierta medida la relevancia del agente es la del diseño de políticas públicas (policy design) (Linder y Peters, 1989; Schneider e Ingram, 1997; Howlet, 1995), ya que se orienta al análisis del abanico de instrumentos de política y los factores presentes en su selección, tanto los asociados al espacio de la política (arenas, redes, regímenes, etc.) como a las lógicas, preferencias, percepciones y/o capacidades de los actores involucrados. Esta perspectiva plantea que el proceso de selección de los instrumentos implica una interacción entre el espacio de la política, los actores involucrados y el tipo de coyuntura, lo cual involucra decisiones ciertamente “enmarcadas” más no por ello contextualmente “determinadas”.
Por último, desde finales del siglo pasado se han publicado varios textos en el campo de las políticas públicas que estudian los actores, aunque en buena medida desde el punto de vista del enfoque de acción racional. En 1997, Scharpf publicó su libro Games Real Actors Play: Actor-Centered Institutionalism in Policy Research. Para este autor, una política pública será el resultado de la interacción estratégica entre un conjunto de actores en algún tipo de juego (cooperativo o no-cooperativo), la cual deriva en un “equilibrio” en el que ningún actor puede alcanzar un beneficio adicional abandonando unilateralmente la política resultante. Por interacción estratégica se puede entender aquella en que cada actor conoce quiénes son los otros actores presentes y cuáles son sus comportamientos presentes y futuros, y actúa estratégicamente en función de ese conocimiento. Scharpf reflexiona primero sobre varios temas relacionados con dicha interacción, como los distintos tipos de actores (agregados, colectivos y corporativos), las constelaciones arquetípicas de actores (denominadas seguridad, batalla de los sexos, dilema del prisionero, gallina, bloqueo y rambo) y cuatro modos de interacción estratégica: acción unilateral, acuerdo negociado, voto mayoritario y dirección jerárquica. Enseguida, discute las desventajas de cada uno de los modos en relación a las constelaciones (por ejemplo, la baja capacidad resolutiva de la acción unilateral, los altos costos de transacción del acuerdo negociado y la alta condicionalidad de la dirección jerárquica para producir resultados). Para reducir estas desventajas, su propuesta es combinar el acuerdo negociado y la dirección jerárquica. Si bien Bardach ya nos había presentado un estudio sistemático de los posibles juegos estratégicos de los actores en relación a la implementación de las políticas públicas, este libro de Scharpf aplicará de manera más amplia dicho estudio para proponer lo que denomina como el institucionalismo centrado en el actor.
Aunque este enfoque todavía concibe la acción de los agentes como altamente dependiente de la estructura (véase la nota 2), marcaría la pauta para la investigación sistemática de la interacción estratégica en varias obras subsecuentes. Así, ya en el presente siglo, Knoepfel, Larrue, Varonne y Zavard (2001) lo combinarán con las llamadas ciencias de la acción —cuyos elementos principales provienen de la sociología francesa de las organizaciones y la Escuela de Frankfurt— para tratar de identificar las estrategias, intereses y recursos de los actores, definidos a partir de un triángulo base: las autoridades político-administrativas, los grupos-objetivo y los beneficiarios finales. En opinión de estos autores, la coordinación y el ajuste constante de objetivos que se da en los procesos de negociación requiere observar a los agentes que intentan capturar las etapas del ciclo de políticas. En este sentido, es interesante notar que Knoepfel, Larrue, Varonne y Savard se alejan de la idea tradicional que supone la ejecución automática de los programas públicos definidos en la etapa de la formulación, e identifican la implementación como el punto crítico donde las insuficiencias del diseño buscarán ser explotadas por los actores en busca de su propio beneficio (en forma similar a lo señalado por Bardach).
Otra obra que toma en cuenta de manera especial a los actores es Le Decisioni di Policy (2011), de Dente, ya que analiza los tipos de contextos y de estrategias que los agentes pueden seguir en distintos momentos. En su versión en español —que incluye como coautor a Subirats (2014)— se analizan los tipos de juegos, que por ejemplo pueden ser tanto simultáneos o secuenciales como cooperativos o no-cooperativos, y los tipos de redes, ya que estas pueden ser más o menos densas —esto es, interrelacionadas— o más o menos centralizadas. A su vez, definen varios tipos de estrategia, que serían los de confrontación, negociación o colaboración. Entre los elementos de la estrategia están a) la manera en que se utilizan los recursos (como conseguir aliados), b) el contenido de la decisión (por ejemplo, su grado de moderación), c) la modalidad de la interacción (buscando por ejemplo una red más densa y centralizada o lo contrario), y d) el grado de oportunidad de la acción, entre otros.
El enfoque de la acción estratégica: hacia una propuesta más sistemática de análisis
Como puede verse, desde el propio Maquiavelo, pero sobre todo a partir del siglo xx, diversos autores han destacado la importancia de los actores para el entendimiento de los procesos políticos. Por lo tanto, desde los años noventa (Méndez, 2015b) he sostenido que un enfoque que tome en cuenta al actor y su interacción con el contexto es más útil en términos tanto teóricos como prácticos. Y es que si bien los marcos institucional y coyuntural inciden sobre la actuación de los actores, de acuerdo a Archer (1995), estos conservan “grados de libertad” para escoger entre distintas opciones (aunque dichos grados puedan ser mayores o menores). En otras palabras, aun cuando el contexto puede incidir sobre el número y tipo de dichas opciones, no lo hace tanto sobre la selección de una de ellas, la cual depende en buena medida de factores asociados al agente que la realiza. Dado que la selección de un curso particular de acción es fundamental para entender y transformar los procesos políticos y sus resultados, en esta última sección presentaré de manera actualizada algunos de los planteamientos que he desarrollado en las últimas décadas para avanzar hacia un esquema más sistemático de análisis político, basado en el estudio de la interacción entre agente y estructura, y al que he denominado enfoque de la acción estratégica (Méndez, 2018).
Recuperando a varios de los autores señalados en las secciones anteriores, un primer planteamiento general de esta perspectiva es que el mantenimiento del “equilibrio” en un determinado campo de acción —a través de la definición de una estructura, decisión o política pública— no es algo que se dé por sí solo: más bien se conserva porque sus protectores lo defienden con acciones específicas en contra de las amenazas que constantemente enfrenta, por parte ya sea de las circunstancias o de sus opositores. En