Cuando una unidad urbana sobrepasa los 500.000 habitantes, se adscribe a la categoría de área metropolitana, y debe formular obligatoriamente un PRM, el cual, en términos de las materias a regular, es similar al Intercomunal y corresponde al mismo nivel de planificación. Actualmente en el país hay tres Áreas Metropolitanas: Santiago (34 comunas), Valparaíso (Valparaíso, Viña del Mar, Con-Con, Placilla, Quilpué y Villa Alemana) y Concepción (áreas urbanas de las comunas de Concepción, Chiguayante, Penco, San Pedro de la Paz, Talcahuano, Hualqui, Coronel y Hualpén).
Ahora bien, el PRI y PRM establecen normas para la ocupación del suelo tanto en áreas urbanas como rurales24. En las zonas rurales estos instrumentos deben:
• Definir las áreas de riesgo o zonas no edificables. De acuerdo con el artículo 2.1.17 de la OGUC, las áreas de riesgo son aquellas inundables o potencialmente inundables, zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosión acentuada, zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas y zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana; por su parte las zonas no edificables corresponden a franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos u otras similares, establecidas por el ordenamiento jurídico vigente.
• Delimitar las áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial25. Se entiende por recursos de valor natural aquellas zonas o elementos naturales protegidos por el ordenamiento jurídico vigente, tales como bordes costeros marítimos, lacustres o fluviales, parques nacionales, reservas nacionales o monumentos naturales, mientras que los recursos de valor patrimonial se refieren a zonas o inmuebles de conservación histórica, e inmuebles declarados monumentos nacionales (Art. 2.1.18 OGUC).
• En el caso de las áreas metropolitanas de Santiago, Valparaíso y Concepción, deben definir la subdivisión predial mínima.
• Establecer los usos del suelo, para los efectos de la aplicación del artículo 55 de la LGUC26.
Por su parte, en las áreas urbanas, estos deben:
• Definir los límites de extensión urbana, para los efectos de diferenciar el área urbana27 del resto del territorio, que se denominará área rural.
• Clasificar la red vial pública.
• Definir los terrenos destinados a vías expresas, troncales y parques de nivel intercomunal.
• Definir las normas urbanísticas para las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructuras de impacto intercomunal.
• Definir las normas urbanísticas que deberán cumplir las actividades productivas de impacto intercomunal.
• Fijar las densidades promedio y las densidades máximas que podrán establecerse en los planes reguladores comunales, preferentemente diferenciadas por comunas o sectores de estas.
• Definir el uso de suelo de área verde de nivel intercomunal.
• Definir las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de conformidad al artículo 2.1.17 de la OGUC.
• Reconocer áreas de protección de recursos de valor natural, así como definir y/o reconocer áreas de recursos de valor patrimonial cultural, de acuerdo con el artículo 2.1.18 de la OGUC.
Finalmente, cabe señalar que el PRI y PRM están compuestos por una serie de documentos, que para efectos de su aplicación constituyen un solo cuerpo legal28. Estos son: (i) memoria explicativa, que debe contener los objetivos del plan, los fundamentos que justifican las decisiones de planificación adoptadas y la metodología empleada. Además debe incluir los estudios y antecedentes técnicos que sirvieron de base para el diagnóstico del territorio a planificar, y el Informe Ambiental del Plan, que da cuenta del proceso de evaluación ambiental estratégica realizado29; (ii) ordenanza, que contiene las disposiciones reglamentarias pertinentes a este nivel de planificación; y (iii) planos que expresan gráficamente los contenidos del plan30. Estos planos se diferencian según la materia específica que regulan, siendo los más frecuentes el Plano de Usos del Suelo o de Zonificación, el Plano de Vialidad Intercomunal o Metropolitana (según corresponda), Plano de Zonas de Riesgos y Protección Ambiental.
B. AUTORIDADES COMPETENTES
El PRI y el PRM son confeccionados por las Seremi-MINVU, las que deben consultar a los organismos públicos que se estime conveniente. Esta consulta debiera considerar al menos a: (i) las Seremi de Agricultura y sus servicios dependientes (v. g. Servicio Agrícola Ganadero y Corporación Nacional Forestal), ya que tienen las competencias en los espacios rurales regulados por estos instrumentos; (ii) la Seremi de Obras Públicas, debido a la coordinación necesaria que debe existir entre la planificación de los usos del suelo y de la infraestructura interurbana, la cual compete al Ministerio de Obras Públicas (MOP); (iii) el Gobierno Regional (GORE), en especial la División de Planificación, en la medida de que se requiere una coordinación con la Estrategia Regional de Desarrollo y los planes de inversión que elabora esta repartición. Además, cuando se elabora o modifica un PRI/PRM en zonas declaradas de interés turístico se requiere informe del Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR), conforme a la Ley N° 20.423, que establece el Sistema Institucional para el Desarrollo del Turismo31.
El procedimiento de aprobación incluye una consulta obligatoria a las municipalidades cuyo territorio está comprendido o es vecino al ámbito de aplicación del plan, las que deben pronunciarse en un plazo de 60 días. Este pronunciamiento no es vinculante, de modo que la inclusión de las observaciones o solicitudes de los municipios queda sujeta a la decisión de la respectiva Seremi MINVU. La condición no vinculante de estas consultas -que obedece al esquema jerárquico de la legislación urbana- puede generar conflictos entre la Seremi y los municipios afectados por la elaboración del plan.
La última etapa de elaboración del plan consiste en que la Seremi MINVU debe remitir el expediente completo de este al GORE para su aprobación. Finalmente es aprobado por el Consejo Regional y promulgado mediante resolución del intendente32.
Respecto de la gestión del instrumento, dado que se trata de un IOT normativo -esto es, un instrumento cuyas disposiciones son vinculantes para los agentes privados y públicos que deseen emplazar una obra o proyecto en el área regulada por el mismo-, el ente encargado de verificar que se dé cumplimiento a las disposiciones contenidas en el plan es la municipalidad. Dicho control se manifiesta mediante los permisos que esta autoridad otorga y, en particular, mediante el permiso de edificación que otorga el director de Obras Municipales. En efecto, el artículo 5° de la LGUC prescribe que a las Municipalidades les corresponde “[…] aplicar esta ley, la Ordenanza General, las Normas Técnicas y demás Reglamentos, en sus acciones administrativas relacionadas con la planificación urbana, urbanización y construcción, y a través de las acciones de los servicios de utilidad pública respectivos, debiendo velar, en todo caso, por el cumplimiento de sus disposiciones”.
Sin perjuicio de lo anterior, cabe destacar el rol que también le corresponde a la Seremi-MINVU en la gestión de este instrumento, tanto en su función de interpretación de las disposiciones del PRI y del PRM, como a través de la facultad de conocer las reclamaciones deducidas en contra de las resoluciones dictadas por el director de Obras Municipales de cualquiera de las comunas de su jurisdicción. Así, el artículo 4° de la LGUC prescribe que: “Al Ministerio de Vivienda y Urbanismo corresponderá, a través de la División de Desarrollo Urbano, impartir las instrucciones para la aplicación de las disposiciones de esta Ley y su Ordenanza General, mediante circulares, las que se mantendrán a disposición de cualquier interesado. Asimismo, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales,