La LGUC define la planificación urbana como “el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico” (LGUC, Art. 27). Enseguida señala que “[l]a planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal” (LGUC, Art. 28).
Por otra parte, la legislación chilena entrega atribuciones en materia de ordenamiento territorial al Gobierno Regional. En efecto, la LOCGAR establece que “la administración superior de cada región del país, estará radicada en un gobierno regional, que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de ella”7. Así contempla dentro de las funciones que corresponden a esta autoridad, aquellas relativas al ordenamiento territorial, tales como el establecimiento de políticas y objetivos para el desarrollo integral y armónico del sistema de asentamientos humanos de la región, así como el fomento y cuidado por la protección, conservación y mejoramiento del medio ambiente8. Sin embargo, esta ley no contiene una definición de ordenamiento territorial ni tampoco establece los instrumentos que lo harían efectivo.
El ordenamiento territorial no se refleja en un instrumento preciso, en que el Gobierno Regional fije una política en la materia; esto sin perjuicio de contar con un instrumento denominado Estrategia Regional de Desarrollo, que está orientado a la promoción del desarrollo económico y social, pero que no tiene por objetivo la planificación específica del territorio9.
La carencia de un sistema de ordenamiento territorial genera una marcada asimetría de regulación entre espacios urbanos y rurales, en tanto estos últimos no cuentan con instrumentos de ordenamiento territorial similares a aquellos de las zonas urbanas. Así las zonas rurales carecen de un marco normativo integrado y coherente, estando, en ciertos casos, sujetas a las disposiciones de planes reguladores intercomunales o metropolitanos; sin embargo, en la mayoría de los casos carecen de este tipo de regulación.
Esta asimetría de regulación entre la planificación urbana y el ordenamiento territorial ha generado confusión en los términos empleados. Es así como nuestra legislación define Instrumentos de Planificación Territorial como el “vocablo referido genérica e indistintamente al Plan Regional de Desarrollo Urbano, al Plan Regulador Intercomunal o Metropolitano, al Plan Regulador Comunal, al Plan Seccional y al Límite Urbano”10.
Lo anterior ha llevado a que nuestra legislación tienda a emplear los términos de ordenamiento territorial, planificación territorial e instrumentos de ordenamiento territorial solo en el ámbito urbano, confundiéndose finalmente la planificación territorial con la planificación urbana.
En este contexto, la ausencia de un marco normativo integrado que involucre tanto los espacios rurales como urbanos lleva a la necesidad de buscar y concordar cuerpos normativos dispersos, promulgados con distintos fines para construir, a la manera de un rompecabezas, el conjunto de normas que se despliegan sobre un territorio específico.
CAPÍTULO II
Instrumentos de Ordenamiento Territorial en Chile
Los instrumentos de ordenamiento territorial (en adelante, IOT) se definen como todas aquellas normas, planes o estrategias que condicionan y/o direccionan la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio. El ordenamiento jurídico chileno cuenta con un sinnúmero de IOT contenidos en una gran diversidad de cuerpos legales y reglamentarios, los cuales definen los organismos competentes en la materia; estos, a su vez, cuentan con funciones y atribuciones también diversas, de acuerdo con el ámbito de acción que corresponde a cada uno de ellos. Entre estos organismos se encuentran, sin ser taxativos, los Ministerios de Medio Ambiente; Vivienda y Urbanismo; Agricultura; Economía, Fomento y Turismo; y Bienes Nacionales; además de diversos servicios dependientes de ellos, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, configurando un complejo marco institucional para la planificación física del territorio.
Considerando la multiplicidad de normativas y organismos implicados, es posible realizar diversas clasificaciones, atendiendo a criterios tales como sus distintas esferas de acción, los organismos competentes y sus alcances.
Con el fin de ordenar los distintos IOT, en este trabajo se presenta una clasificación basada en la intencionalidad y objetivos que persigue el instrumento en cuestión, distinguiendo aquellos que tienen una finalidad planificadora de aquellos que tienen una finalidad de protección de un recurso natural, cultural u otro. Los primeros son aquellos procesos racionales de toma de decisión, basados en un diagnóstico de la realidad con miras a generar una distribución espacial de los usos del suelo, en conformidad con los objetivos de desarrollo económico y social, a los que hemos denominados “IOT Estrictos”. Los segundos son las “Zonificaciones Sujetas a Protección Especial”. Ambos tipos de instrumentos tienen, por cierto, efectos sobre el uso y acceso al territorio.
A su vez, cada una de estas categorías ha sido subdividida en función de su característica principal y objetivo. Es así como respecto de los IOT Estrictos, la clasificación se realizó sobre la base de la eventual obligatoriedad del instrumento y, en el caso de las Zonificaciones Sujetas a Protección Especial, sobre la base de los objetivos de protección perseguidos.
Lo anterior resulta en la siguiente clasificación:
1. IOT Estrictos
a. Normativos
b. Indicativos
2. Zonificaciones Sujetas a Protecciones Especiales
a. Diversidad biológica y valor ambiental del territorio
b. Patrimonio cultural
c. Comunidades indígenas
d. Turismo
Para cada subcategoría se identifican los principales instrumentos que la componen, precisando: (i) sus antecedentes generales; (ii) las autoridades competentes, tanto en la elaboración del respectivo instrumento como en la gestión de este; y, (iii) el alcance que genera el respectivo instrumento en el territorio. En este contexto, se advierte al lector que hay aspectos que se repiten entre los diversos instrumentos, casos en los cuales se harán las remisiones pertinentes.
Por último, es importante señalar que existen algunas circunstancias de carácter transversal a todos o algunos de los IOT que se tratan en este libro por lo que haremos una breve referencia a ellos en esta parte general. Al respecto existen dos procedimientos que pueden incidir en la etapa de elaboración de algunos IOT, los que constituyen un avance importante desde el punto de vista de la participación ciudadana general en el caso de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y de la participación de los pueblos indígenas en el caso de la Consulta Indígena (CI).
La EAE fue introducida por la Ley N° 20.417, que rediseñó nuestra institucionalidad ambiental al realizar modificaciones a la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N° 19.300 o LBGMA), estableciendo la obligatoriedad para ciertos IOT, entre otros instrumentos, de someterse a este tipo de evaluación ambiental.
En efecto la mencionada Ley prevé que “deberán someterse a evaluación ambiental estratégica los planes regionales de ordenamiento territorial, planes reguladores intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales, planes regionales de desarrollo urbano y zonificaciones de borde costero, del territorio marítimo y el manejo integrado de cuencas o los instrumentos de ordenamiento territorial que los reemplacen o sistematicen. En esta situación el procedimiento y aprobación del instrumento estará a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el Gobierno Regional o el Municipio o cualquier otro estamento de la Administración del Estado, respectivamente” 11.
El procedimiento de EAE considera participación del público interesado, así como formas de publicidad del plan, que incluya una difusión masiva, completa y didáctica12. A pesar de que las observaciones ciudadanas no son vinculantes, la participación constituye un avance importante