Introducción
En la actualidad el territorio es un bien cada vez más congestionado y demandado para la satisfacción de múltiples necesidades. Esto genera un desafío en su planificación, puesto que debe velar por la convivencia de variados usos no siempre compatibles entre sí.
Lo anterior se refleja a diario en los centros urbanos, donde es posible apreciar con claridad esta multiplicidad de usos sobre el territorio, albergando las distintas actividades que realizan los seres humanos y los conflictos que ello genera. Tal es el caso, por ejemplo, de actividades industriales cerca de colegios o de la falta de áreas verdes en muchos sectores de la ciudad.
Esta diversidad de usos sobre el territorio no solo es propia de las ciudades o centros poblados, sino también fuera de sus límites. Es allí donde aparece con mayor nitidez el uso del suelo como sustento de la naturaleza o de la biodiversidad en contraposición a su necesidad de uso para actividades humanas. Esto es especialmente relevante en aquellas porciones del territorio que representan una singularidad especial desde el punto de vista de la biodiversidad, pero que, al mismo tiempo, albergan importantes recursos naturales, como lo pueden ser suelos agrícolas, bosques, minerales y agua.
En este contexto, el ordenamiento del territorio pareciera jugar un rol fundamental, en la medida de que permite organizar y regular las diversas actividades de acuerdo a criterios y prioridades, definiendo ex ante los diversos usos y actividades permitidas, y disminuyendo con ello la conflictividad.
En Chile no existe un sistema integrado de ordenamiento territorial, sino una multiplicidad de instrumentos, amparados bajo distintas regulaciones y bajo la supervisión de órganos diversos, lo que dificulta su entendimiento y produce grados importantes de incerteza para el desarrollo de actividades sobre el mismo.
El presente libro tiene como primer objetivo lograr que el lector amplíe su visión del territorio y la necesidad de su ordenamiento más allá del ámbito urbano, y de este modo poder pensar en un sistema que respete sus distintas vocaciones.
En el libro se desarrollan los principales instrumentos de ordenamiento territorial existentes en nuestro país, entendiendo por tales todas aquellas normas, planes o estrategias que condicionan y/o direccionan la acción de transformación de los agentes públicos y privados sobre el territorio.
En este contexto, y como segundo objetivo, se ha elaborado una clasificación de los distintos instrumentos de ordenamiento territorial con que cuenta nuestro país, esperando con ello haber desenmarañado el escenario complejo y disperso con que se enfrenta todo ciudadano al intentar entender este sistema.
Para cada instrumento se presentan los antecedentes generales (v. g. objetivos, base regulatoria), las autoridades involucradas en su creación y su gestión. Para lo anterior se presenta tanto la aplicación que le han dado los servicios públicos como también una revisión de la jurisprudencia administrativa y judicial.
Esperamos que este libro sea utilizado por profesionales de distintas disciplinas, tales como urbanistas, abogados, geógrafos, ingenieros, ecólogos, y todos quienes abordan problemas espacialmente explícitos, sea que ellos desarrollen su labor en el sector público, en el privado y/o en la academia. Así, por ejemplo, en el caso de la autoridad pública podrá servir para determinar cuál es la mejor figura legal para resguardar un determinado hábitat o para compatibilizar dicho resguardo con la posibilidad de desarrollar de modo sustentable un recurso natural. Un inversionista podrá tener mayor claridad de lo que puede o no desarrollarse en un determinado territorio y de los riesgos asociados. Y desde la academia esperamos aportar con un manual que los profesores y alumnos puedan utilizar, especialmente, en sus cursos de taller o de resolución de casos.
Entendemos este trabajo como un primer paso para que en un futuro no muy lejano, el país se encamine en la creación de una política de ordenamiento territorial, concebida como el conjunto de principios, normas e instrumentos que de manera coherente establezcan los criterios o directrices a seguir para la utilización racional del territorio en su conjunto y que permitan alcanzar los objetivos fijados por la sociedad; una política escrita desde la realidad de los instrumentos de ordenamiento territorial con que cuenta el país y no desde la simple creación de un nuevo instrumento que confunda y complejice aún más el sistema chileno1.
CAPÍTULO I
El Ordenamiento Territorial en Chile
En Chile, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), dependiente del Ministerio del Interior, conceptualiza el ordenamiento territorial siguiendo la definición adoptada por la Carta Europea, que lo define como “la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”2. Señala que tanto los métodos como los instrumentos de planificación que se apliquen dependerán del conjunto de valores sociales, de orientaciones políticas nacionales y regionales, y de condiciones económicas y ambientales propias de los territorios, las cuales deben estar contenidas en las respectivas Estrategias de Desarrollo Regional3.
Sin perjuicio de la definición citada precedentemente, basta una somera revisión del ordenamiento territorial en nuestro país para darse cuenta de que en Chile no existe un sistema integrado ni una política formal de ordenamiento territorial, referida tanto al ámbito urbano como al rural. Si bien nuestro país cuenta con una experiencia de más de medio siglo en el diseño y aplicación de los instrumentos de planificación definidos en el marco de la legislación urbana, no tiene la misma experiencia en el ordenamiento integral del territorio -que incluya los espacios rurales-, existiendo a la fecha una gran cantidad de instrumentos dependientes de una diversidad de organismos.
Esta dualidad entre planificación urbana y ordenamiento territorial es evidente al comparar la definición y regulación de planificación urbana contenida en la Ley General de Urbanismo y Construcciones