El Reglamento establece el procedimiento de EAE, el cual debe realizarse en paralelo a la formulación del IOT correspondiente y, por lo tanto, no constituye una evaluación ex post, sino que se desarrolla junto con el proceso de toma de decisiones respecto del IOT que se está elaborando. Para ello se deben involucrar diversos servicios públicos, de nivel regional y/o provincial, según las características propias de cada territorio. El rol del Ministerio de Medio Ambiente es orientar y colaborar en el proceso de EAE a solicitud del órgano responsable, y formular observaciones al Informe Ambiental que debe acompañar al Anteproyecto de IOT. Ello genera especificidades en la tramitación de los IOT, puesto que deben contar con una serie de documentos y disposiciones que emanan de la EAE. En el presente trabajo cada vez que un IOT requiera de EAE se señalará expresamente.
Por su parte, la consulta indígena resulta obligatoria para la adopción de medidas administrativas cuando se cumplan los supuestos que señala el artículo 6.1 del Convenio 169 Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio N° 169 de la OIT), el cual sostiene: “Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados, mediante sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectarles directamente”.
En este contexto dependerá de la localización en que se quiera dictar un IOT y en la circunstancia de susceptibilidad de afectación si es que se requerirá que se desarrolle o no una consulta a los pueblos indígenas. En cuyo caso existe una regulación específica consignada en el Decreto Supremo N° 66 del Ministerio de Desarrollo Social14. Por lo anterior este aspecto no se abordará cuando se aborde cada uno de los IOT, pues se trata de una circunstancia externa que no es posible de advertir del análisis abstracto de cada uno de estos.
Instrumentos de ordenamiento territorial estrictos
Hemos definido los IOT Estrictos como aquellos instrumentos de ordenamiento territorial que suponen un proceso de planificación. Es decir, instrumentos que buscan, de alguna u otra forma, que la utilización del territorio no obedezca a una suma de actos espontáneos y desconectados entre sí, sino a la materialización de un proyecto colectivo, y cuyas directrices se vayan plasmando en IOT de jerarquía inferior, si corresponde. A su turno, estos instrumentos se dividen en normativos e indicativos, atendido a si sus efectos son vinculantes o no.
1. IOT Estrictos Normativos
Se consideran en este grupo aquellos IOT cuyas disposiciones son vinculantes para toda persona que quiera realizar una obra, proyecto o actividad en el área regulada. Es decir, la normativa que se establece mediante estos instrumentos es de cumplimiento obligatorio, existiendo sanciones en caso de incumplimiento. Todos los instrumentos de este tipo se encuentran establecidos en el Título II de la LGUC y regulados además en la OGUC, y corresponden a lo que dicha ordenanza denomina como Instrumentos de Planificación Territorial (IPT). Estos IPT son seis: el Plan Regional de Desarrollo Urbano, Plan Regulador Intercomunal, Plan Regulador Metropolitano, Plan Regulador Comunal, Plan Seccional y Límite Urbano.
El título II de la citada Ley comienza precisamente definiendo la planificación urbana y diseñando su estructura jerárquica: “La planificación urbana se efectuará en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal”15.
El nivel nacional está a cargo del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el cual tiene como función orientar el desarrollo urbano en el ámbito del país, mediante la LGUC y la OGUC. Esta función se refiere especialmente a las facultades que tiene este ministerio para modificar, interpretar e impartir instrucciones para la aplicación de las disposiciones de ambos cuerpos legales. Asimismo, la LGUC menciona la Política Nacional de Desarrollo Urbano como uno de los instrumentos de que dispone el MINVU, pero la OGUC no lo incluye dentro de los IPT16. Cabe precisar que esta política es de carácter indicativo, toda vez que fija principios, objetivos y líneas de acción que debiesen plasmarse en los IPT, así como en las demás regulaciones que puedan incidir en el ordenamiento territorial urbano.
El nivel regional está a cargo de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (Seremi-MINVU), la que ejerce esta acción a través del Plan Regional de Desarrollo Urbano (PRDU), el cual debe ser aprobado por el Consejo Regional y promulgado mediante resolución del intendente17. Sus disposiciones deben ser integradas en los instrumentos de planificación metropolitanos, intercomunales y comunales. No obstante ello, es importante precisar que este instrumento, definido en la OGUC dentro de los IPT, no corresponde a lo que hemos definido como IOT normativo, en tanto sus disposiciones no son de cumplimiento obligatorio para las personas que deseen realizar actividades en la región, sino que fija directrices que deben seguirse en la elaboración de los instrumentos de planificación territorial de menor jerarquía.
El nivel intercomunal está a cargo de la Seremi-MINVU que para estos efectos debe elaborar los Planes Reguladores Intercomunales (PRI). La OGUC señala: “La Planificación Urbana Intercomunal regulará el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana, a través de un Plan Regulador Intercomunal”18. Si la aglomeración urbana supera los 500.000 habitantes, adquiere la categoría de área metropolitana y debe regirse por un Plan Regulador Metropolitano (PRM), cuya elaboración es obligatoria. Tanto los Planes Reguladores Intercomunales como Metropolitanos deben ser aprobados por el Gobierno Regional y promulgados por resolución del intendente19, y debe ser publicada en el Diario Oficial, incluyendo el texto íntegro de la Ordenanza del PRI o PRM.
Por último, el nivel comunal está a cargo de la municipalidad, que para estos efectos cuenta con el Plan Regulador Comunal (PRC), el Plan Seccional (PS) y el Límite Urbano (LU). Estos instrumentos, en términos generales, son elaborados por la municipalidad; deben ser informados a la población; y requieren aprobación del concejo comunal y de la Seremi-MINVU, siendo promulgados por decreto alcaldicio.
Bajo este esquema, es posible concluir que la aplicación de toda la normativa vinculada con la planificación y el desarrollo urbano se hace efectiva a través de instrumentos de planificación de diferente escala territorial. De este modo, la LGUC establece los niveles de planificación y otorga las atribuciones para cada uno de ellos, radicadas en el MINVU, sus seremi y los municipios. En esta estructura jerarquizada, el MINVU tiene mayor independencia para la formulación, interpretación y modificación de los instrumentos de planificación urbana que elabora, pudiendo influir directamente en la planificación comunal, en la medida de que las disposiciones del ámbito intercomunal “se entienden automáticamente incorporadas en los instrumentos de nivel comunal”20. En este sentido, se puede afirmar que la normativa urbana constituye un marco legal jerarquizado, con referencias territoriales explícitas21.
Precisada la estructura de la planificación urbana en nuestro ordenamiento jurídico, se identificarán los diversos IOT estrictos normativos contemplados en nuestro sistema, a saber: Plan Regulador Intercomunal y Metropolitano, Plan Regulador Comunal, Plan Seccional y Límite Urbano.
1.1. Plan Regulador Intercomunal y Metropolitano
A. ANTECEDENTES GENERALES
Los PRI y PRM están establecidos en la LGUC, que dispone: “la Planificación Urbana Intercomunal se realizará por medio del Plan Regulador Intercomunal (PRI) o del Plan Regulador Metropolitano (PRM), en su caso, instrumentos constituidos por un conjunto de normas y acciones para orientar y regular el desarrollo físico del área correspondiente”22.
Ambos instrumentos corresponden al nivel intercomunal de planificación y regulan el desarrollo físico de las áreas