El ordenamiento territorial en Chile. Alejandra Precht Rorris

en el área rural que no cuenta con un plan regulador aquello no es posible. Esta regulación del uso de suelo en área rural dentro de un IPT no permite otorgar cambio de uso de suelo para una actividad que no sea compatible con la zonificación⁴¹. Dicha limitante no se genera en un área rural fuera de un plan, por lo que la autoridad tendría, en principio, mayor discrecionalidad para otorgar el permiso⁴².

2. IOT Estrictos Indicativos

      Los IOT Estrictos Indicativos corresponden a aquellos instrumentos que fijan lineamientos a seguir por la planificación territorial, en general, relativos a las áreas urbanas, pero cuyas disposiciones no son obligatorias para los particulares. En este sentido, su incumplimiento no acarrea sanciones para los privados, ya que están formulados con el objetivo de orientar las decisiones formales que debe adoptar la autoridad en el ejercicio de sus funciones.

      En caso de generarse una colisión de intereses entre un instrumento indicativo y uno de naturaleza normativa, debe primar este último, dado el carácter obligatorio de sus disposiciones. Ello es así salvo la existencia de algún procedimiento que considere otras variables para decidir entre lo normativo y lo indicativo; ya que en este caso la decisión se adoptará precisamente sobre la base de estos elementos externos, lo que no significa que la norma pierda eficacia ante el instrumento indicativo. Un ejemplo de lo anterior lo representa el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), en que la consideración de variables ambientales puede determinar que, a pesar de cumplir con el instrumento normativo, no es posible autorizar la actividad.

      Dentro de los IOT Estrictos Indicativos se encuentran la Política Nacional de Desarrollo Urbano, la Estrategia Regional de Desarrollo, el Plan Regional de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Comunal y la Zonificación de Uso de Borde Costero.

2.1. Política Nacional de Desarrollo Urbano

       A. ANTECEDENTES GENERALES

      La LGUC solo tiene una referencia explícita a la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). En su artículo 27 señala que “[s]e entenderá por Planificación Urbana, para los efectos de la presente ley, el proceso que se efectúa para orientar y regular el desarrollo de los centros urbanos en función de una política nacional, regional y comunal de desarrollo socio-económico. Los objetivos y metas que dicha política nacional establezca para el desarrollo urbano serán incorporados en la planificación urbana en todos sus niveles”.

      Si bien esta disposición le otorga gran importancia a este instrumento al establecer la necesidad de incorporarla en la planificación urbana, no ha tenido una gran relevancia práctica. Así por ejemplo, “la Política de 1985 no surtió ningún efecto concreto porque no la siguió ninguna ley y fue derogada el año 2000”⁴³.

      Tras 14 años sin contar con una Política Nacional de Desarrollo Urbano, en abril de 2014 se publicó la nueva PNDU, aprobada mediante D.S. N° 78 de 2013 del MINVU. Su principal objetivo es “generar condiciones para una mejor calidad de vida de las personas”⁴⁴. Sus metas pueden resumirse en: (i) lograr una mejor calidad de vida de las personas; (ii) apoyar la descentralización; (iii) lograr una mejor coordinación entre los diversos organismos y actores públicos y privados que intervienen en la ciudad y el territorio; (iv) dar sustento a nuevos cuerpos legales y reglamentarios; (v) “generar certidumbre que favorezca la convivencia de los ciudadanos en el territorio y posibiliten un ambiente propicio para el desarrollo de la sociedad y para las iniciativas de inversión pública y privada”⁴⁵.

      Para el logro de tales metas la PNDU contempla ámbitos temáticos respecto de los cuales establece los objetivos específicos mediante los cuales se abordan aquellos. Los ámbitos temáticos en los que trabaja esta política son: integración social, desarrollo económico, equilibrio ambiental, e identidad y patrimonio. Por último, se señalan las reformas institucionales requeridas para alcanzar los objetivos planteados.

       B. AUTORIDADES COMPETENTES

      Respecto de las autoridades participantes en el procedimiento de elaboración de la PNDU la LGUC solo indica: “Corresponderá al Ministerio de la Vivienda y Urbanismo la planificación del desarrollo urbano a nivel nacional. Le corresponderá, asimismo, a través de la Ordenanza General de la presente ley, establecer normas específicas para los estudios, revisión, aprobación y modificaciones de los instrumentos legales a través de los cuales se aplique la planificación urbana en los niveles antes señalados. Estos instrumentos, sancionados por la autoridad correspondiente, tendrán fuerza legal en su aplicación, incluso para las reparticiones públicas”⁴⁶.

      Conforme esta disposición, la PNDU vigente se promulgó mediante decreto supremo del MINVU. Sin embargo, considerando que este instrumento debe establecer directrices a seguir en distintos niveles, referidas a planificación territorial, en su génesis participaron diversos actores. Es así como para efectos de formular esta política se creó una Comisión Asesora Presidencial compuesta por 28 miembros, entre ellos, representantes del gobierno, municipios, arquitectos, ingenieros, universidades, personas jurídicas sin fines de lucro, representantes gremiales, parlamentarios. Asimismo, según da cuenta el decreto que aprueba esta política, en su elaboración participaron todas las regiones del país, en diversas instancias y talleres.

      Para efectos de implementar la PNDU, se creó un Consejo Asesor del Presidente de la República⁴⁷. Este consejo es integrado por 21 miembros, entre los que se encuentran cuatro ministros de Estado, el presidente del Colegio de Arquitectos, el presidente del Colegio de Ingenieros, dos representantes de la Asociación de Municipalidades, dos decanos de facultades universitarias de arquitectura y urbanismo, tres profesionales expertos en materia urbana, y dos exministros de Estado, entre otros.

      Este consejo debe estudiar y proponer políticas sectoriales que tengan incidencia en materia urbana y que estén en concordancia con los principios y objetivos de la PNDU; proponer las reformas legales pertinentes en materia urbana; y convocar mesas regionales de modo de asegurar que en sus propuestas se reflejen las particularidades de cada región del país⁴⁸.

       C. ALCANCE

      Este IOT es de carácter indicativo. Es así como la propia PNDU señala que “[u]na política no es una ley ni un Reglamento sino un documento dirigido al país en el cual se estableen principios, objetivos y líneas de acción, con el fin de ayudar a mejorar la calidad de vida de todos”⁴⁹. Lo anterior no implica que no tenga incidencia en el ordenamiento territorial, puesto que expresamente la LGUC establece que sus lineamientos deben ser incorporados a la planificación urbana en todos sus niveles (LGUC, Art. 27).