No obstante, en una región tan diversa como América Latina, que en las últimas tres décadas ha vivido ciclos políticos e ideológico contrastantes, el proyecto de una convergencia regional entre los diversos bloques latinoamericanos no parece una tarea fácil. La existencia de diferentes visiones sobre los modelos de integración económica, los diferentes patrones de comercio e inserción externa y la volatilidad política en la región no parece viabilizar un proceso de convergencia. La percepción que existe es que actores como Jair Bolsonaro o Andrés Manuel López Obrador no parecen en exceso comprometidos en cuanto a su compromiso en la consolidación del Mercosur y la Alianza del Pacífico. Existen razones para pensar que estos dos procesos puedan atravesar periodos de dificultades; en consecuencia, no parecen buenos tiempos para la convergencia de la integración regional.
En este capítulo se analizan las dificultades actuales del proceso de convergencia regional. Aunque se parte del principio de que la idea de convergencia es adecuada, se reconoce que el momento regional no ayuda a su consecución. Por un lado, se argumenta que la existencia de distintas visiones sobre el modelo económico que debe adoptar la integración regional es un factor clave para entender las dificultades de la convergencia. Por otro lado, se señala que los diferentes patrones de comercio y en especial las relaciones con particulares socios extrarregionales, en particular Estados Unidos y China tampoco ayuda a la convergencia. Finalmente, la volatilidad política que vive la región desde 2015 tampoco favorece la convergencia regional.
El ideal de la convergencia y sus dificultades
Uno de los problemas cuando se analiza el tema de la convergencia es que no existe un marco teórico claro para su estudio. En la literatura sobre desarrollo económico, por ejemplo, la idea de convergencia apunta “a la reducción de las diferencias en los niveles de bienestar, o en las tasas de crecimiento entre países o entre regiones de un mismo estado” (Puyana y Romero, s. f., p. 9). Sin embargo, en los estudios de integración regional, la convergencia hace referencia al acercamiento de los diversos procesos de integración subregional existentes en una región o la unificación en marco normativo común de acuerdos de libre comercio existentes entre diversos países. Por ejemplo, las iniciativas de establecer un espacio económico común constituido por la Alianza del Pacífico y el Mercosur es un caso de convergencia entre acuerdos subregionales. Rafael Cornejo (2018) ha establecido al menos tres tipos de convergencia:
Convergencia espontánea: es la promovida por países que desean profundizar sus vinculaciones comerciales a través de un acuerdo comercial que los englobe. Entre sus ejemplos se encuentra el Mercosur y la can, mientras que la Alianza del Pacífico es la más reciente. La convergencia espontánea es impulsada por países que desean profundizar vínculos comerciales ya regidos por acuerdos bilaterales mediante la firma de otro acuerdo comercial que los englobe. Los ejemplos recientes lo constituyen la Alianza del Pacífico, el acuerdo México-Centroamérica y en su momento lo fueron el Mercosur y la can (Cornejo, 2018).
Convergencia operativa: consiste en la extensión de los beneficios de un acuerdo a los insumos de terceros países bajo ciertas condiciones. Esta convergencia se basa fundamentalmente en la acumulación ampliada. La convergencia operativa es resultado de la coordinación y la aplicación de cláusulas destinadas a facilitar la operatoria comercial, sin la necesidad de negociar un nuevo acuerdo comercial entre un conjunto de países que ya tienen entre ellos acuerdos bilaterales. Esta convergencia profundiza los alcances y los resultados de los acuerdos ya negociados mediante una articulación entre estos acuerdos. “De alguna manera se busca generar lazos o vínculos que constituyan opciones de contacto y aplicación compartida de dos o más acuerdos bilaterales” (Cornejo, 2018, p. 20).
Convergencia institucional: es el nivel más formal de convergencia, como el caso de Aladi, en el cual se prevé la convergencia como un objetivo del marco normativo e institucional; es promovida por una institución regional que la considera uno de sus objetivos. En América Latina, esta institución es la Aladi, la cual, en el Tratado de Montevideo de 1980, estableció como uno de sus objetivos la convergencia de sus convenios bilaterales. Esta meta es señalada en el mismo preámbulo del Tratado, en el cual se señala que los gobiernos firmantes están: “Dispuestos a impulsar el desarrollo de vínculos de solidaridad y cooperación con otros países y áreas de integración de América Latina, a fin de promover un proceso convergente que conduzca al establecimiento de un mercado común regional” (Tratado de Montevideo, Preámbulo). En el artículo 24 se señala, de forma mucho más expresa, que:Los países miembros podrán establecer regímenes de asociación o de vinculación multilateral, que propicien la convergencia con otros países y áreas de integración económica de América Latina, incluyendo la posibilidad de convenir con dichos países o áreas el establecimiento de una preferencia arancelaria latinoamericana. (Tratado de Montevideo, art. 24)
Al señalarse los principios con base en los cuales la Aladi desempeña sus competencias, el artículo 3.° del Tratado de Montevideo señala la convergencia como uno de ellos. En los ordinales 2.° y 3.° de dicho artículo se señala:
Convergencia, que se traduce en la multilateralización progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común latinoamericano.
Flexibilidad, caracterizada por la capacidad para permitir la concertación de acuerdos de alcance parcial, regulada en forma compatible con la consecución progresiva de su convergencia y el fortalecimiento de los vínculos de integración (Tratado de Montevideo, art. 3.°).
En la Aladi existe incluso la Conferencia de Evaluación y Convergencia, uno de sus tres órganos políticos. En el artículo 33, ordinal a, del Tratado, se establece que una de las atribuciones de la Conferencia es: “Examinar el funcionamiento del proceso de integración en todos sus aspectos, y la convergencia de los acuerdos de alcance parcial, a través de su multilateralización progresiva, así como recomendar al Consejo la adopción de medidas correctivas de alcance multilateral” (Tratado de Montevideo, art. 33). La convergencia institucional en el marco de la Aladi es la relevante para efectos de este estudio; esta institución regional ha tomado decisiones y ha producido varios estudios en los cuales plantea la convergencia regional. En 2004, el Consejo de Ministros de la Aladi aprobó “Bases de un programa para la conformación progresiva de un espacio de libre comercio en la Aladi”; se le encomendó al Comité de Representantes tomar las acciones para conformar este espacio (Aladi, 2004). En 2007 publicó el documento Estudio sobre el espacio de libre comercio en la Aladi, una iniciativa que se concebía como una acción concreta para “facilitar, a través de una convergencia articulada de los acuerdos parciales en vigor, la creación del gran espacio libre para la circulación de bienes y servicios” (Aladi, 2007, p. 5).
Además de la Aladi, también en el Sistema Económico Latinoamericano (sela) se han generado propuestas de convergencia; en la década del noventa, Telasco Pulgar, quien era coordinador de integración regional de la Secretaría Permanente del sela, y Juan Mario Vacchino, director de desarrollo de esta misma institución, impulsaron la creación de una Comunidad Latinoamericana de Naciones (clan). Aunque esta propuesta se describe como un antecedente de la Celac y ya había sido formulada por el Parlamento Latinoamericano desde 1993, la propuesta de la clan del sela tenía una dimensión comercial al plantear la articulación, que se podría entender como convergencia de los procesos de integración (véase Pulgar y Vacchino, 1998).
Estas iniciativas no prosperaron, puesto que la Aladi no cuenta con poder político real para concretar iniciativas como el Espacio de Libre Comercio. Esto fue aún mayor durante el periodo del regionalismo poshegemónico, cuando buena parte de los gobiernos de izquierda mostraron poco interés en el libre comercio interregional. Líderes, como Néstor Kirchner o Luis Ignacio Lula da Silva, nunca se opusieron al libre comercio, pero no hicieron mayores esfuerzos en impulsarlo. Otros, como Hugo Chávez, en cambio, se declararon abiertamente contrarios al libre comercio. Por el lado del Pacífico