El desarrollo institucional de la educación superior chilena (es decir, la educación superior como institución) asimila este arreglo básico dotándolo de una amplia legitimidad, como puede verse en Los desafíos de la educación superior chilena: informe del Consejo Asesor Presidencial para la Educación Superior, donde se sostiene: “El Consejo pudo constatar que los sistemas de educación superior en el mundo —con niveles de variada intensidad— son mayoritariamente mixtos. En cada uno de ellos proveen educación superior tanto instituciones estatales, como instituciones particulares o privadas. Así ha ocurrido históricamente en Chile cuyo sistema de educación superior se ha desarrollado a partir de dos grandes y tradicionales instituciones, la Universidad de Chile y la Pontificia Universidad Católica. Nuestro sistema posee una matriz mixta que el Consejo considera valioso preservar. Esa matriz permite que el sistema de educación superior exprese la diversidad de la cultura nacional. […] En otras palabras, la práctica histórica sostenida durante casi un siglo muestra que en el sistema de educación superior chileno el Estado ha reconocido, mediante leyes y diversas prácticas de financiamiento, que las instituciones privadas, bajo ciertas condiciones, pueden tener una clara orientación pública conforme a las dimensiones que se identificaron en el informe de avance” (Consejo, 2008, pp. 12 y 15).
De modo que este arreglo de economía política y un régimen (mixto) de provisión se ha vuelto inseparable de una trayectoria más que secular del campo organizacional, dando origen a una matriz institucional que hoy se manifiesta en las tres dimensiones clave de la institución: regulativa, normativa y cognitivo-cultural.
Por otro lado, la idea de coyunturas críticas o decisivas —en este caso, hitos o encrucijadas en que la continuidad de la trayectoria de reproducción institucional es puntuada o interrumpida— debe formar parte de nuestras conclusiones cualquiera sea el modelo interpretativo que se use. Efectivamente, tales coyunturas — descritas en las secciones iniciales de este capítulo y fechadas según el año de su ocurrencia— son imprescindibles para entender el patrón evolutivo y sus inflexiones, aunque no lleguen a alterar los determinantes más profundos del régimen de provisión. Como señala un autor, “la importancia de los shocks o crisis no puede subestimarse. Proveen en esencia la ventana abierta para la acción de los actores relevantes” (Pump, 2011).
Durante los períodos normales —de cambio incremental en los márgenes del sistema y la política—, la construcción de la agenda de asuntos de la educación superior muestra un grado relativamente alto de continuidad, como se observa en Chile, por ejemplo, con posterioridad a 1990 y hasta 2010. Luego veremos que esta afirmación no es incompatible con discontinuidades en los resultados o efectos de las políticas. En cambio, en las coyunturas críticas se producen transformaciones abruptas y de magnitud, como ocurre con la intervención de las universidades en 1973 o con la reforma de 1980-1981. Sin embargo, de allí no se sigue una identificación automática entre hitos o coyunturas críticas y cambios revolucionarios o de magnitud en la trayectoria del sistema. Al menos no parece ser este el patrón de cambios observado en la educación superior chilena.
Por lo pronto, no es fácil clasificar el tipo de cambios producidos por la reforma de 1967 como un momento de puntuación o interrupción del equilibrio estructural previo. En efecto, la trayectoria de economía política del sistema sale intocada igual que el régimen de provisión y las principales organizaciones. Tampoco se trató de un cambio exógeno sino, más bien, de un shock interno, productocomo vimos— de un conflicto inicial dentro de las universidades católicas y su resolución mediante una reorganización de fuerzas entre la oligarquía académica tradicional, las elites académicas modernizadoras emergentes y las elites del movimiento estudiantil. No es esta pues, propiamente, una coyuntura de cambio de política pública, sino de cambios en las organizaciones y su gobierno, comportamiento y relación con la sociedad y diferentes partes interesadas. Es decir, la reforma de 1967 modifica la gobernanza de las organizaciones individualmente consideradas, pero no del sistema. Y acelera, según se mostró en su momento, el proceso de tránsito de universidades de elite tradicionales a modernas y una fuerte expansión inicial de la matrícula.
Por el contrario, el cambio producido en el campo organizacional de la educación superior en torno a 1989-1990 con el comienzo de la transición y el restablecimiento de la democracia, sin ser un shock externo ni dar lugar a un cambio de la base de la economía política del régimen de provisión, desencadena, sin embargo, por vía de políticas públicas, una serie de cambios incrementales y mutuamente reforzantes que originan un intensa masificación y luego universalización del acceso a la educación terciaria. Y, eventualmente, a un nuevo shock interno y externo con las protestas estudiantiles de 2011, que en los años siguientes lleva a una impugnación y deslegitimación del paradigma dominante de política vigente hasta ese momento, junto con dar paso a una disputa ideológica sobre el cambio de dichas políticas y a un conjunto de tensiones relativas a sus orientaciones y contenidos futuros (Brunner, 2013c; Sanhueza, 2013; Sanhueza y Atria, 2013).
Políticas
Los cambios de las políticas públicas desplegadas durante el período bajo estudio son la dimensión que viene a completar nuestro marco de análisis junto con los cambios de contexto, de la institución, las organizaciones y el campo organizacional. Desde la perspectiva aquí adoptada, interesa particularmente determinar el patrón de cambios de y en las políticas de educación superior durante los últimos 50 años: desde la política por omisión en la década de 1960, que se limitaba al mecenazgo presupuestario anual, pasando por la intervención y vigilancia de las universidades durante la dictadura y el intento de reemplazar la política pública por la competencia en los mercados relevantes introducido con la reforma de 1980-1981, hasta el gradual desarrollo de un Estado evaluativo y regulador que busca conducir el sistema a distancia prevaleciente en la actualidad (Krücken, 2011) y su cuestionamiento por el movimiento estudiantil y otros actores del campo.
La pregunta que nos planteamos es la siguiente: ¿por qué y cómo cambian estas políticas? Según sostienen Goodin, Rein y Moran (2008, p. 24) “las políticas cambian por variadas razones. Porque cambian los problemas y los entornos, porque mejoran las tecnologías, se alteran las alianzas, el personal clave va y viene o poderosos intereses entran a tallar”. Y hay más: cambian las orientaciones de las políticas, sus instrumentos, procedimientos e ideas; cambian los climas de opinión, las mayorías parlamentarias, los procesos de toma de decisiones, la influencia relativa de grupos tecnoburocráticos en competencia, las interpretaciones, los discursos y los marcos interpretativos de los actores del campo organizacional.
A lo largo del extenso período bajo revisión, sin duda, las políticas dirigidas a la educación superior variaron de muchas formas. ¿Hubo a pesar de ello algún elemento de continuidad básica como a veces se postula, particularmente para el período de 1990 a 2011? ¿Puede aplicarse el modelo del equilibrio puntuado y la dependencia de la trayectoria también a las políticas? ¿Cuánto influyen las ideas y cuánto los intereses de las coaliciones que pugnan en la arena donde se generan las políticas de educación superior? ¿Quiénes son los principales responsables de la generación de las políticas: los políticos y parlamentarios, los burócratas superiores e intermedios del Estado, los expertos académicos, las redes internacionales de consultores y policymakers, los grupos de presión y lobby, los movimientos sociales? La experiencia chilena ofrece una amplia plataforma de información y estudios de caso. Pero su interpretación requiere contar con un adecuado marco de conceptos. Para este efecto aprovecharemos el enfoque elaborado por Hall (1993), luego ampliamente comentado por Campbell (2002), Hay (2008) y otros.
De acuerdo con este enfoque —de cambio de las políticas públicas por aprendizaje social—, hay cambios cuando estos son producto de ajustes o modificaciones de los objetivos e instrumentos que resultan de la experiencia pasada y nueva información. Hall (1993, p. 278) postula que los ideales y metas