Respecto de cuál es el patrón de cambio en la esfera de la educación superior como institución, una respuesta habitual es la del equilibrio puntuado. En general, esta teoría (Jones y Baumgartner, 2005; True, Jones y Baumgartner, 2007) se centra “en la explicación de largos períodos de estabilidad y cambio incremental seguidos de abruptos cambios ocasionados por el rompimiento del monopolio de [una] política, debido a factores exógenos” (Cruz-Rubio, 2011).
Efectivamente, si se considera el período 1964-2014 aquí cubierto, resulta tentador trazar una línea larga de continuidad solo interrumpida por una o más coyunturas críticas: 1967, 1973, 1980-1981, 1990, 2011 y, actualmente, la crisis del paradigma de políticas en curso. Habría pues períodos de “estasis”, donde prevalece el cambio incremental, en el margen, frecuentemente generado desde dentro de la institución o por las organizaciones, y períodos de aceleración e intensificación del cambio, habitualmente provocados por shocks o crisis externas. Dicho en otras palabras, habría momentos relativamente extensos de cambio limitado, poco visible, esencialmente concordante con la trayectoria subyacente del sistema, seguido por momentos relativamente breves de cambio explosivo, decisivo, que altera la trayectoria del sistema y lo impulsa en un nuevo rumbo como —podría postularse— ocurre con la educación superior chilena en los años mencionados.
Este modelo interpretativo postula que la puntuación del equilibrio —o interrupción de la continuidad— ocurre habitualmente en virtud de crisis o shocks externos; o sea, disturbios o turbulencias en el entorno que causan un cambio drástico, como habrían sucedido en Chile en las ocasiones indicadas salvo con la reforma de 1967, cuyo origen sería puramente endógeno, habiéndose provocado por un reacomodo de poder y creencias (legitimidad) en el interior de las universidades, desencadenando luego procesos de retroalimentación positiva del cambio (unas nuevas coaliciones favorables a la transformación del statu quo) también respecto de la vinculación de las organizaciones con su entorno externo.
Sin embargo, esta visión del cambio institucional tiene limitaciones: lleva a concentrar la atención en las “coyunturas críticas” y a descuidar el carácter, acumulación y efectos del cambio denominado incremental, aunque también este último puede operar variaciones importantes en la trayectoria del sistema. Por otra parte, los shocks externos, además de ser de muy distinta naturaleza, características y alcance, suelen no alterar la trayectoria más profunda, estructural, del sistema, como podría decirse sucede en Chile en relación con el régimen mixto de provisión, el cual en sus rasgos esenciales de economía política se mantiene en una misma trayectoria desde fines del siglo XIX hasta hoy.
Precisamente por esto, los análisis sobre cambio institucional llevados adelante dentro de la perspectiva del neoinstitucionalismo histórico y la sociología de esa misma orientación acompañan usualmente la idea del equilibrio puntuado con la de path dependence (Kingston y Caballero, 2008; Thelen, 2002). En efecto, “los procesos dependientes de la trayectoria definidos estrictamente involucran una lógica clara: los resultados en una ‘coyuntura crítica’ desatan mecanismos de retroalimentación que refuerzan la recurrencia de un patrón particular en el futuro. [Estos] procesos tienen características muy interesantes. Pueden ser altamente influidos por perturbaciones relativamente pequeñas en etapas iniciales. Una vez que los actores se han aventurado en un camino particular, sin embargo, es probable que les sea difícil revertir ese curso. Las alternativas políticas que una vez fueron plausibles pueden ser irrecuperables. De este modo, los eventos o procesos que tienen lugar y las coyunturas críticas que los suceden emergen como cruciales” (Pierson y Skocpol, 2008).
Ejemplos de lo anterior pueden encontrarse a lo largo de la evolución del sistema chileno durante los últimos 50 años y la resistencia al cambio, o inercia del statu quo, en materia del régimen de provisión. No fue alterado, sino que se fortaleció y amplió su base de legitimidad con la reforma de 1967, que dio un perfil más público a las universidades privadas a la vez que las puso en una trayectoria de modernización y profesionalización académica que en el largo plazo aproximaría a algunas de ellas al modelo hegemónico de universidad provisto por la Universidad de Chile. En 1970, en torno al acceso de la Unidad Popular al gobierno, se reforzó también el carácter mixto del sistema, primero en el orden constitucional, luego en el del financiamiento estatal. La principal propuesta de reforma educacional de la Unidad Popular, la Escuela Nacional Unificada (ENU), prácticamente no propuso medida alguna de significación en el caso de la educación superior. La intervención de 1973 afectó a todas las universidades, aunque tuvo efectos de rediseño coercitivo más fuertes en el caso de las dos universidades estatales. La reforma de 1980-1981 dio lugar a un movimiento de privatización de la provisión que después de 1990 se mantiene y modifica, como veremos más adelante, haciendo posible el paso de una educación superior de elite a una de masa y de acceso universal más recientemente.
Asimismo, a lo largo de los últimos casi 25 años, la economía política del régimen mixto de provisión se ha venido modificando continuamente en la búsqueda de un equilibrio adecuado entre financiamiento de fuentes públicas y privadas, entre retornos individuales y sociales y entre la generación de bienes públicos y de mercado (Fernández y Bernasconi, 2012; Brunner, 2010).
En suma, el cambio de la educación superior considerada como institución en el sentido de los neoinstitucionalistas y la sociología histórica ha sido más activo, multiforme y variado en sus causas durante el último medio siglo que lo postulado por la teoría del equilibrio puntuado o interrumpido y el modelo de evolución dependiente de la trayectoria. Ambos enfoques pueden dar cuenta de algunos aspectos de dicho cambio, pero solo de manera simplificada y esquemática. Y el cambio institucional, por sí solo, no incluye tampoco los demás niveles de cambio que deben considerarse en los análisis de la larga duración.
Organizaciones
Según suelen indicar los seguidores de D. North, si las instituciones entendidas restrictivamente pueden concebirse como las reglas del juego (para nuestros efectos, normas y creencias incluidas), las organizaciones individualmente consideradas —en Chile, universidades, IP y CFT— son los jugadores o actores del juego (North, 1990, pp. 3-4). Como vimos en la parte principal de este capítulo, estas organizaciones se han multiplicado y modificado de diversas maneras y en variadas dimensiones durante los últimos 50 años: en su estructura, funciones, gobierno, composición, orientaciones, financiamiento, comportamientos y vínculos entre sí, con partes interesadas y la sociedad.
Al nivel de las organizaciones individuales, estos cambios pueden conceptualizarse de distinto modo: como resultados de las fuerzas socioeconómicas y culturales que al estilo de la masificación o la globalización o la cientificación y secularización están operando en las sociedades contemporáneas (Drori, Meyer y Hwang, 2006); como adaptaciones a los cambios de la institución de la educación superior que acabamos de revisar; como producto de las transformaciones de la gobernanza y de las políticas gubernamentales o interacción con partes interesadas que veremos a continuación, y como innovaciones en las formas de realizar el trabajo de la docencia, la investigación y la difusión, o en el gobierno y gestión de las organizaciones, o en sus modalidades de financiamiento y creación de beneficios individuales y sociales, o en el rol y la fisonomía de su personal profesional, técnico y directivo. Al estudio de estas innovaciones se dedican diversas especialidades disciplinarias y, en particular, el enfoque organizacional de Clark (1983, 1998, 2004 y 2008).
De acuerdo con este último, sobre la base del supuesto de predisposiciones estructurales de las organizaciones, sus capacidades adaptativas y entornos cambiantes, las principales dinámicas de cambio de las organizaciones universitarias consistirían en procesos de diferenciación interna —horizontal y vertical— apoyados fuertemente sobre su autonomía (Brunner, 2013) y carácter de organismos sueltamente acoplados (Weick, 1976).