Las políticas implementadas en Chile dentro del campo de la educación superior durante el último medio siglo muestran cambios de los tres órdenes indicados. Primero, cambios pequeños, incrementales, de calibración de instrumentos casi continuamente, por ejemplo, en el presupuesto nacional y más recientemente en el afinamiento de ciertas regulaciones. Enseguida, cambios instrumentales de segundo orden, visibles particularmente en la evolución de los programas de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación Superior (MECESUP), donde la experiencia adquirida en un ciclo anterior del programa da lugar a aprendizajes que permiten innovaciones en la siguiente etapa (López et al., 2011). Finalmente, cambios mayores, motivados por la adopción de un nuevo paradigma de políticas, como el paso de una política típica de Estado benefactor en los años previos al golpe militar hacia una política neoliberal y de Estado subsidiario entre 1980 y 1989. Con posterioridad, durante los gobiernos democráticos, las diferentes y sucesivas administraciones impulsan cambios dentro de un paradigma sostenido en común —de Estado evaluativo y regulatorio, como se argumenta en el cuerpo de este capítulo—, cambios de primero y segundo orden, por tanto, pero que por su efecto combinado en ocasiones resultaron ser cambios de magnitud mayor, como la masificación del acceso y el tránsito a una educación superior universal o, en el último tiempo, la redefinición del balance entre gasto público y privado que “desprivatiza” la economía política del régimen mixto de provisión existente. Dentro del concepto más amplio de gobernanza, coordinación y regulación que hemos usado aquí, merecería un punto aparte el análisis de los cambios de las políticas impulsadas por actores distintos al gobierno nacional, como la Comisión Nacional de Acreditación de Chile (CNA) y otros organismos públicos, o el CRUCH y otras asociaciones que participan en la formulación e implementación de políticas sectoriales especializadas.
Por último, la experiencia chilena revela con nitidez lo que dentro de este mismo enfoque conceptual podría entenderse como una “crisis de paradigma” de la política hasta ahora dominante en el campo organizacional de la educación superior. Representa un quiebre del marco de ideas que subyace a un determinado monopolio de política dentro del campo, a la vez que da cuenta de una confrontación exitosa por parte de grupos contendientes que intentan desplazar al grupo tecnoburocrático que ha diseñado y operado las políticas del monopolio previo. Efectivamente, los hacedores de políticas —según señala Hall— “trabajan habitualmente dentro de un marco de ideas y estándares que especifican no solo los objetivos de la política y el tipo de instrumentos que pueden utilizarse para conseguirlos, sino también la naturaleza de los problemas que mediante la política se procura solucionar” (Hall, 1993, p. 279). Funcionan, dice él, a la manera de los científicos de Kuhn resolviendo puzles (ciencia normal) hasta que el paradigma en cuestión entra en crisis, momento en el cual temporalmente prevalece la confusión y la incertidumbre. En cierta medida, esto podría estar ocurriendo a partir de las protestas estudiantiles de 2011 y con el cuestionamiento político-técnico del marco de política preexistente. Ahora, durante el año 2014, podrá probarse si acaso el paradigma anterior efectivamente se ha resquebrajado y, como consecuencia, la política se desordena o si acaso emerge un nuevo paradigma capaz de redefinir los problemas y las soluciones dando paso a un nuevo ciclo (paradigmático) de políticas en el campo de la educación superior.
Síntesis
En suma, el patrón de transformaciones de la educación superior chilena durante el último medio siglo emerge como un complejo entramado de variaciones que son continuas en el tiempo y se hallan condicionadas exógenamente —de diversas maneras— por alteraciones del contexto o entorno en que se desenvuelve la educación superior. Estos cambios ocurren de forma interrelacionada en varios niveles, teniendo expresiones simultáneas o sucesivas en el ámbito institucional, de las organizaciones consideradas individualmente, en el campo organizacional en su conjunto (sistema nacional) y en el plano de las políticas públicas. En cuanto a su magnitud, son incrementales en un extremo —o sea, pequeñas modificaciones normales en el orden organizacional o de calibración de los instrumentos o de los instrumentos de la política pública en sí— o, en el otro extremo, cambios de trayectoria o del paradigma que enmarca las políticas. Este último tipo de cambios suele ser presentado como hito visible, incluso drástico, de la interrupción o puntuación del equilibrio preexistente y, a partir de su ocurrencia, del comienzo de una nueva trayectoria en la evolución de la institución o el sistema de educación superior. En otros momentos, sin embargo, las variaciones son de naturaleza menor y de tan baja intensidad que no alteran, sino que se ajustan a la path dependence, cosa que suele ocurrir en niveles más bien estructurales del sistema y a veces también en relación con los elementos ideacionales (o paradigmáticos) de la política. En general, y más allá de su carácter situado dentro de un contexto o entorno, los cambios observados han tenido a veces un origen principalmente interno dentro de la institución de la educación superior, de las organizaciones o del sistema, o han provenido de factores que operan desde fuera, esto es, desde el contexto socioeconómico, político y cultural, sobre cada uno de aquellos niveles, o bien constituyen el resultado de la acción combinada de factores y fuerzas internas y externas —como en los casos de las políticas públicas o la gobernanza— que operan sobre las lógicas propias de cada uno de los niveles relevantes.
CUADRO 3 CAMBIO DE POLÍTICAS: TIPOLOGÍA PARA EL CASO DE CHILE, 1964-2014
Fuente: Elaboración propia.
El cuadro 3 resume esquemáticamente algunos aspectos esenciales de este patrón de cambios y muestra, a la manera de una ayuda memoria, algunas de sus expresiones en torno a los ejes de la endogeneidad o exogeneidad de las fuentes del cambio y su alcance, ya sea limitado, incremental o con impacto mayor, de trayectoria.
A partir de aquí se abre un vasto espectro de posibilidades para investigar el futuro del cambio del sistema y las políticas de educaci (Brunner 2014)ctor. “n nuevo gobierno polpara investigar dos por el sistema durante ón superior en Chile, particularmente en el escenario que se crea a partir del año 2014 con el arribo de una nueva administración de gobierno que, explícitamente, declara un “cambio de paradigma” como base de su compromiso y eje de su acción en este sector (Brunner, 2014a). Por ahora, del futuro dejemos hablar al pasado.
REFERENCIAS
AEQUALIS, Foro de la Educación Superior (2013a). Vinculación del desarrollo regional y la ES en Chile: diagnóstico y propuestas. Santiago de Chile: AEQUALIS Foro de la Educación Superior.
AEQUALIS, Foro de la Educación Superior (2013b). Observatorio de políticas en ES. Santiago de Chile: AEQUALIS Foro de la Educación Superior.
AEQUALIS, Foro de la Educación Superior (2013c). Acceso y permanencia en la ES: Sin apoyo no hay oportunidad. Santiago de Chile: AEQUALIS Foro de la Educación Superior.
AEQUALIS, Foro de la Educación Superior (2013d). Proyecto de Ley de Aseguramiento de la Calidad. Disponible en: http://www.aequalis.cl/2013/05/%E2%80%9Cproyecto-de-ley-de-aseguramiento-de-la-calidad%E2%80%9D/.
Ahumada,