2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 3 EUV
10
Ob-Frage
Ganz generell betrifft das Subsidiaritätsprinzip im engeren Sinne die Frage, ob ein Bedarf für ein Unionshandeln besteht, ob die Union also tätig werden soll. Voraussetzung ist gemäß Art. 5 Abs. 3 EUV zunächst, dass es sich um keine ausschließliche Zuständigkeit (vgl. Art. 2 Abs. 1 AEUV i. V. m. dem Katalog in Art. 3 AEUV), sondern um eine geteilte Zuständigkeit (vgl. Art. 2 Abs. 2 AEUV i. V. m. dem Katalog in Art. 4 AEUV) der EU handelt. Ist dies der Fall, so steuern vor allem[23] zwei Kriterien die Prüfung:
11
Zweistufige Prüfung
Aufgrund des Negativkriteriums ist ein Tätigwerden der Union nur möglich, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf lokaler Ebene ausreichend erreicht werden können“. Zusätzlich fordert das Positivkriterium, dass die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen „wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen“ sein müssen.[24] Es ist also eine zweistufige Prüfung vorzunehmen. Gleichwohl werden beide Kriterien vor allem in der Praxis nicht immer hinreichend sauber getrennt geprüft. So steuert der EuGH – sofern er sich überhaupt mit der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips im Hinblick auf eine bestimmte Maßnahme auseinandersetzt – zielstrebig auf die Kontrolle des „Besser-Kriteriums“ zu, ohne genauer geprüft zu haben, ob das Negativkriterium eingehalten wurde. Vielmehr folgert der EuGH zumeist aus der Bejahung des Positivkriteriums die Einhaltung des Negativkriteriums.[25]
12
Negativkriterium
Im Rahmen des Negativkriteriums („nicht ausreichend“) ist zunächst die Frage einer „Überforderung“ der Mitgliedstaaten und ihrer innerstaatlichen Untergliederungen, Regionen und Gemeinden zu prüfen. Die explizite Einbeziehung der regionalen und lokalen Ebene in das Negativkriterium wird im Schrifttum zu Recht positiv hervorgehoben.[26] Dies korrespondiert mit Art. 4 Abs. 2 EUV, der die Verfassungsidentität der Mitgliedstaaten und in diesem Rahmen, als besonders hervorgehobene Ausprägung, die regionale und lokale Selbstverwaltung schützt.[27]
13
Grenzüberschreitende Aspekte
Manche Stimmen im Schrifttum verstehen das Negativkriterium im Sinne von „Erforderlichkeit“.[28] Eine „Erforderlichkeitsprüfung“ im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist nach dem Wortlaut des Art. 5 Abs. 3 EUV jedoch nicht zulässig, gleichwohl sie wünschenswert wäre.[29] Folglich ist im Rahmen des Negativkriteriums die aktuelle Sach- und Rechtslage in den Mitgliedstaaten neben einer hypothetischen Abschätzung von deren Möglichkeiten und Fähigkeiten zum Erlass künftiger Maßnahmen zu berücksichtigen. Mit Blick auf das Ziel der in Betracht gezogenen Maßnahme ist vor allem zu prüfen, ob etwaige grenzüberschreitende Aspekte zufriedenstellend von den Mitgliedstaaten allein geregelt werden können und ob bei einem Verzicht auf eine europäische Regelung Kernziele des Vertrages und damit vertraglich anerkannte Gemeinwohlbelange oder aber Interessen anderer Mitgliedstaaten („Nachbarschutz“) durch „spill overs“ erheblich (Spürbarkeit) beeinträchtigt (Wettbewerbsverzerrungen und „Dumping“-Gefahr) werden.[30]
14
Positivkriterium
Im Rahmen des Positivkriteriums ist sodann zu prüfen, ob die europäische Maßnahme wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen im Vergleich zu Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten deutliche Vorteile mit sich bringt. Insoweit formuliert das Subsidiaritätsprotokoll in Art. 5 S. 5 die Vorgabe, dass „die finanzielle Belastung und der Verwaltungsaufwand der Union, der Regierungen der Mitgliedstaaten, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaft und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen müssen.“
15
Transnationaler Bezug
Konkret ist im Hinblick auf den „Umfang“ zu prüfen, ob die angestrebte Maßnahme einen transnationalen bzw. grenzüberschreitenden Aspekt hat, bei dem auf die Art, Größe und Schwere des durch die in Betracht gezogene Maßnahme zu lösenden jeweiligen Problems sowie die Frage, ob mehrere oder alle Mitgliedstaaten von ihm betroffen sind, abzustellen ist (quantitatives Element). Auch der Begriff der „Wirkungen“ hat einen transnationalen Bezug. Abzuwägen sind dabei aber die Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahme im Hinblick auf das angestrebte Ziel. Maßgeblich wird dabei die Frage nach der Effektivität eines Handelns auf der Unionsebene (qualitatives Element).
16
Wertender Vergleich
Daran anknüpfend fordert das Kriterium „besser“ einen Vergleich, in dessen Rahmen die bestehenden Handlungsalternativen mit Blick auf die möglichen Problemlösungen auf den unterschiedlichen Handlungsebenen zu prüfen sind. Dementsprechend sind die Unionsbefugnisse dort nicht voll auszuüben, wo der zusätzliche Integrationsgewinn minimal, der Eingriff in die verbliebenen Zuständigkeitsbereiche der Mitgliedstaaten jedoch beträchtlich wird.[31] Im Ergebnis ist also ein wertender Vergleich zwischen zusätzlichem Integrationsgewinn und mitgliedstaatlichem Kompetenzverlust vorzunehmen, wobei Kosten und Nutzen der Problemlösung auf den verschiedenen Handlungsebenen sowie die negativen Effekte einer „Nulloption“ bei einem Verzicht auf ein Tätigwerden der EU abzufragen sind. An dieser Stelle ist auch der „europäische Mehrwert“ einer unionsweiten Regelung in die Abwägung miteinzubeziehen.[32]
1. Begriff und Kontext
17
Wie-Frage
Im Unterschied zum Subsidiaritätsprinzip findet das Verhältnismäßigkeitsprinzip auch auf Maßnahmen im Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit der Union Anwendung. Art. 5 Abs. 4 EUV bestimmt als ein dritter (eigenständiger) Prüfungsschritt der Schrankentrias Art, Umfang und Intensität einer Maßnahme, ihre Reichweite und ihre materielle Regelungsdichte.[33] Es geht also um die Frage nach dem „Wie“ eines Tätigwerdens der Unionsebene.
2. Die Prüfvorgaben des Art. 5 Abs. 4 EUV
18
Mildestes Mittel
Art. 5 Abs. 4 EUV i. V. m. dem Subsidiaritätsprotokoll konkretisiert den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dahingehend, dass die EU-Maßnahmen „inhaltlich wie formal“ nicht über das für die Erreichung des Ziels erforderliche Maß hinausgehen. Mithin ist in formaler Hinsicht, d. h. was die Wahl der Handlungsform betrifft, und in inhaltlicher Hinsicht, d. h. was Regelungsbreite bzw. -tiefe anbelangt, das jeweils mildeste Mittel zu wählen.
19
Konkretisierung durch Subsidiaritätsprotokoll
Dementsprechend betonte das Amsterdamer Subsidiaritätsprotokoll, dass bei der Auswahl des jeweiligen Rechtsakts seitens der Unionsorgane das „mildeste“ Mittel, mithin die Rechtsform zu wählen sei, die am wenigsten in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten eingreift. Darüber hinaus sollte darauf geachtet werden, „so viel Raum für nationale Entscheidungen“ zu belassen, „wie dies im Einklang mit dem Ziel der Maßnahme und den Anforderungen