El resultado de ese planteamiento se comprueba con las decisiones de voto sobre temas de interés para Washington y Moscú. Por ello, el aporte que el autor hace no resulta sólo valioso para los países objeto de estudio, sino para todos los miembros de Naciones Unidas, ya sean potencias grandes o intermedias o Estados pequeños y micro Estados. En ese sentido, esta obra de Murillo se convierte en una fuente de consulta para los tomadores de decisiones de países bajo la influencia de ambas potencias hegemónicas; al igual que para estudiosos de la política exterior.
Otro aporte que es necesario destacar, y aun más desarrollar en el corto plazo, es el índice de potencias que sirve de base para determinar la condición de Estados pequeños de los países observados. El autor hace una primera y valiosa aproximación, que esperamos desarrolle en futuras investigaciones o constituya un aliciente para que otros especialistas lo retomen y profundicen.
Por lo tanto, estoy seguro que este libro de Murillo constituirá el punto de partida para nuevas investigaciones que profundicen sobre la relación propuesta en esta obra y sobre cada uno de los componentes del modelo.
San José, Costa Rica, junio de 2011
Stefano Guzzini
En su comparable estudio de la política exterior de Estados pequeños, Carlos Murillo organiza una defensa a favor del “Análisis de Política Exterior” como un área temática. Que tal defensa sea necesaria puede ser sorprendente. Después de todo, cuando analizamos lo que los Estados hacen en relaciones internacionales, usualmente analizamos su política exterior. ¿No es el estudio de la política exterior lo que los académicos de relaciones internacionales han estado haciendo todo el tiempo? ¿No estamos fustigando lo obvio? Como Murillo demuestra, desafortunadamente no.
El Análisis de Política Exterior (APE) aparece como un campo de estudio a inicios de la década de 1960 (en EEUU) reclamando que la investigación tradicional hecha en esta área era inadecuada. Esa crítica apuntaba principalmente al Realismo Clásico que había sido el “sentido común” de mucho del análisis. Inicialmente APE criticó dos facetas centrales del enfoque tradicional a la estudio de la política exterior: argumentó a favor de una teoría científica, en lugar del recuento empirista de la historia diplomática, y cuestionó, o al menos cualificó, la prioridad analítica previamente asignada al nivel internacional. Esto casi produjo un diálogo de sordos entre APE y la emergente disciplina de Relaciones Internacionales (RI). Los realistas clásicos habían estado argumentando que el nivel internacional era cualitativamente diferente de la política doméstica (Bull 1966), una diferencia que también fue considerada por la razón “¿por qué no hay teoría internacional?” (Wight 1966) en cualquier sentido comparable a la Ciencia Política. Y así el mismo APE no fue inicialmente puesto bajo la subdisciplina de Relaciones Internacionales, sino bajo el brazo de política pública de la ciencia política (Carlsnaes 2002).
En un famoso libro, el cual llegó a ser un parteaguas en este debate, Graham T. Allison aportó la principal base para APE en RI. Su Esencia de la Decisión (Allison 1971) estudió las razones del porqué los misiles fueron instalados en Cuba, porqué los EEUU reacción con un bloqueo y porqué fueron retirados por la URSS. El propuso tres modelos, “lentes analíticos” como los llamó, para el análisis de estas tres preguntas. El primero modelo, denominado “modelo del actor racional”, fue el modelo clásico de RI que concibió al Estado como una caja negra y entendió la política exterior como el ajuste racional al ambiente internacional. Los otros dos modelos agregados al APE para esta historia, se enfocan sobre el efecto de las rutinas burocráticas (“proceso organizacional”) y la negociación política intra-estatal (“política gubernamental”). La totalidad del Análisis de Política Exterior se redefinió como un proceso de toma de decisiones. El libro de Allison permitió la propuesta de un análisis sistémico de política exterior en un ámbito medio, como opuesto tanto a la “historia diplomática” como a la “ciencia” conductivista.
En realidad uno puede seguir el desarrollo del APE a través de los tres modelos del análisis de Allison. La crítica del primero modelo (racional) desafió la división entre teoría internacional y el análisis de política exterior al argumentar que los balances puramente estructurales de poder no pueden decirnos como las decisiones, aún “aquellas racionales”, son hechas. Además, cuestionó los modelos input-output más generales: aún en casos donde la verdadera conducta responde a los alegados imperativos del balance de poder, esto podría haber sido por razones muy distintas de la “acción racional” externamente asumida. El ejemplo central es la decisión de EEUU de imponer un bloqueo naval. Desde de lo externo, parece la decisión racional perfecta: permitió escalar (un bloque es un acto de guerra), aunque en una forma que da tiempo a al otra parte para un retiro digno. Si ninguna reaccion surgiera, aun permitiria una escalada adicional con un ataque. Pero, conforme varía, la decisión sobre el bloqueo en lugar de un “golpe quirúrgico” no dependió de este cálculo racional. El ataque solo fue evitado por una información errónea. En gran medida se basó en una codificación burocrática de los misiles soviéticos como “móviles”. Siendo móviles, el ataque quirúrgico no era capaz de destruir más que el 90% de los misiles soviéticos, dejando los otros para atacar el sur y la costa este de EEUU. Sin embargo, conforme esto varía, “móvil” fue entendido “en días”: el ataque quirúrgico habría sido posible, al menos en principio. Si la codificación habría sido diferente, la decisión menos racional habría sido adoptada.
Aunque este particular detalle ha sido refutado, la lógica del argumento es clara: el mismo resultado puede ser alcanzado por diferentes razones, ya sea para una impecable elección racional o para el efecto no planeado de un procedimiento burocrático estándar en decodificar la información. Simplemente asumir que una consecuencia que corresponde al resultado de una elección racional debe haber ocurrido a causa de esta, es una “falacia genética”. De manera similar, un modelo racional que coloca el proceso de políticas en las cajas negras es enfrentado con el problema de “equifinalidad”: varios pasos pueden conducir al mismo resultado. Y puede ser muy significativo, teórica y políticamente. Es importante conocer, por ejemplo, si la otra parte aumentó las apuestas en un conflicto porque tuvo un plan maestro malévolo o porque se derivó de alguna inercia burocrática. A fin de encontrar lo que “realmente” ocurrió, por ende el análisis necesita necesita abrir la caja negra de la verdadera toma de decisiones, incluyendo también factores que Murillo denomina “idiosincráticos”. Un entendimiento puramente sistémico (y racional) de la política exterior sencillamente no lo hace.
Con la necesidad del Análisis de Política Exterior así establecida, los modelos II y III de Allison dependen de las dinámicas de la inercia organizacional, también como sicológica, incluso de variables cognitivas para comprender la crisis cubana de los misiles (ver el análisis concomitante en Steinbruner 1974). Y así, en su fase posterior, el APE se centró ampliamente en la política burocrática y en las disputas organizacionales, pero también en el rol de las ideas y los sistemas de creencias, sea en el nivel individual, grupal o discursivo.
Ir más allá para hacer una lista de aquellos estudios en las siguientes décadas (para una antología de los principales artículos clásicos, teorías y debates, véase Carlsnaes and Guzzini 2011). Suficiente es decir que esto cubre mucho del mismo terreno. Murillo lo hace en los capítulos iniciales de este libro. Aunque, como