Последняя четверть XVIII в. стала временем становления в Российской империи полицейских органов. Первоначально – еще в 20-е гг. XVIII в. – они были созданы в Петербурге и Москве. При этом в Петербурге была введена должность генерал-полицмейстера (1718 г.), а в Москве – обер-полицмейстера (1722 г.). К 1733 г. полицмейстерские конторы во главе с полицмейстерами были созданы в 23 городах. Полиция занималась охраной порядка, борьбой с преступностью (выполняла функции дознания), городским благоустройством, противопожарными мероприятиями.
В 1782 г. в городах стали создаваться управы благочиния в составе городничего (в столицах – полицмейстеры), приставов по уголовным и гражданским делами, двух выборных советников из жителей города. Города делились на округа (части), где полицейский надзор осуществлял частный пристав. Ему подчинялись квартальные надзиратели и поручики.
В 1847 г. была закреплена система крестьянского самоуправления. Она действовала по схеме: волостной сход – волостное управление – сельский сход – сельский староста. В городах функционировали общие городские думы – представительные органы. Исполнительным органом думы была шестигласная городская дума, которая работала как постоянно действующая управа. Общегородская дума состояла из выборных – городского головы и представителей от каждого из шести разрядов городских обывателей. Однако во главе губернии находился назначаемый центром губернатор, имеющий широкие полномочия. В городах государственными органами управления были городничий и полицмейстер. В уездах дворяне избирали земского исправника, или капитана, которые в реальности зависели от губернатора и губернских чиновников.
Более активное развитие местного управления начинается в 1864 г., когда Александр II провел земскую реформу. В 1870 г. он же осуществил реформу городского управления. Целью обеих реформ была децентрализация управления и развитие начал местного управления. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались выборные губернские и уездные земские собрания, которые в свою очередь избирали соответствующие земские управы. Выборы в эти собрания осуществлялись по сословному принципу на съездах уездных землевладельцев, городского общества, сельского общества. Участвовать в съездах не имели право лица моложе 25 лет, лица, находящиеся под уголовным следствием или судом, лица, опороченные по суду или общественному приговору, иностранцы, не присягнувшие на подданство России. Земские органы самоуправления осуществляли заведование местными хозяйственными делами, в том числе денежными сборами земства, устройством путей сообщения, развитием местной торговли и промышленности, попечением народного образования и здравоохранения.
Губернское