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Gemäß § 96 Abs. 2a S. 2 SGB V umfasst das Mitberatungsrecht das Recht auf frühzeitige Information über die Verfahrensgegenstände,[68] das Recht zur Teilnahme an den Sitzungen einschließlich des Rechts zur Anwesenheit bei der Beschlussfassung sowie das Recht zur Stellung verfahrensleitender Anträge. Ein Stimmrecht bei der Beschlussfassung gemäß § 41 Abs. 2 S. 1 Ärzte-ZV besteht nicht.[69] Auslegungsschwierigkeiten wirft das Zusammenspiel von § 96 Abs. 2a S. 1 Nr. 2 und Nr. 4 SGB V auf. Nach Nr. 2 der Vorschrift scheint das Mitberatungsrecht und damit gemäß S. 2 der Vorschrift auch das Recht zur Teilnahme an den Sitzungen im Falle eines Nachbesetzungsverfahrens auf das erste Verfahrensstadium beschränkt zu sein, indem gemäß § 103 Abs. 3a SGB V über das „Ob“ eines Nachbesetzungsverfahrens entschieden wird. Die Beteiligung der obersten Landesbehörden soll deren Erkenntnisse über die gegebene Versorgungslage und ihre Vorstellungen über die anzustrebende Versorgungslage im Zulassungsausschuss zur Geltung bringen. Diese Aspekte spielen im Verfahren gemäß § 103 Abs. 3a SGB V eine Rolle, nicht aber bei der Auswahl des konkreten Nachfolgers gemäß § 103 Abs. 4 SGB V, so dass die Nichtbeteiligung der obersten Landesbehörden in dem Auswahlverfahren zunächst konsequent erscheint. Allerdings besteht bei der Ablehnung einer Nachbesetzung nach § 103 Abs. 4 S. 10 SGB V gemäß § 96 Abs. 2a S. 1 Nr. 4 SGB V dennoch ein Mitberatungsrecht. Dort ist geregelt, dass in Nachbesetzungsverfahren, deren Durchführung vom Zulassungsausschuss aufgrund bestimmter, in § 103 Abs. 4 S. 5 Nr. 4, 5 und 6 SGB V geregelter persönlicher Merkmale eines oder mehrerer am Nachbesetzungsverfahren beteiligter Bewerber stattgegeben wurde, das Nachbesetzungsverfahren auch nachträglich noch abgelehnt werden kann, wenn statt des Bewerbers mit den besonderen persönlichen Merkmalen ein anderer Bewerber zuzulassen wäre, der diese Merkmale nicht aufweist. Es erscheint wenig sinnvoll, den Vertreter der obersten Landesbehörden in der Sitzung zu beteiligen, in der über das „Ob“ des Nachbesetzungsverfahrens entschieden wird, ihn zu dem daran anschließenden Auswahlverfahren jedoch erst hinzuzuziehen, wenn eine Entscheidung nach § 103 Abs. 4 S. 10 SGB V konkret im Raum steht. Folglich wird man sagen können, dass jedenfalls in Nachbesetzungsverfahren, an denen Bewerber beteiligt sind, die dem in § 103 Abs. 3a S. 3 Hs. 2 SGB V bezeichneten Personenkreis angehören, der Vertreter der obersten Landesbehörde auch im gesamten Auswahlverfahren nach § 103 Abs. 4 SGB V zur Mitwirkung nach § 96 Abs. 2a SGB V berechtigt ist.
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Das in § 96 Abs. 2a S. 2 SGB V geschaffene Recht zur Anwesenheit bei der Beschlussfassung wurde in § 41 Abs. 1 Ärzte-ZV noch nicht übernommen. § 41 Abs. 1 Ärzte-ZV muss daher gesetzeskonform dahingehend ausgelegt werden, dass das Mitberatungsrechts des Vertreters der obersten Landesbehörde nicht nur bei der Beschlussfassung, sondern – wie bei Patientenvertretern gemäß § 140f Abs. 3 SGB V – auch bei der vorangehenden Beratung besteht.[70] Eine Verpflichtung der für die Sozialversicherung zuständigen obersten Landesbehörden zur Mitberatung besteht nicht.[71]
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Wegen der gegenüber den obersten Landesbehörden gebotenen Verfahrenshandlungen kann auf Rn. 73 f. verwiesen werden.
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Aus dem Fehlen einer § 140f Abs. 5 SGB V fehlenden Regelung über Entschädigung und Aufwendungsersatz ist zu schließen, dass die Kosten der Beteiligung der obersten Landesbehörden im Zulassungsausschuss von den Behörden selbst zu tragen sind. Diese haben auch die Entschädigung bzw. den Aufwendungsersatzanspruch der für sie handelnden Personen autonom zu regeln.
3. Kapitel Das Verfahren vor den Zulassungsgremien
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Das Verfahren vor den Zulassungsgremien richtet sich nach §§ 96 Abs. 2a, Abs. 4, 97 Abs. 3, 4 SGB V, §§ 36 bis 45 Ärzte-ZV. Soweit diese spezielleren Bestimmungen nicht vorgehen, gilt das SGB X.[1]
1. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Verfahrensrechts
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Die Rechtsordnung kennt übergreifende Verfahrensgrundsätze, die aufgrund ihrer Verankerung im Verfassungsrecht oder als den gesetzlichen Regelungen der verschiedenen Verfahrensarten gemeinsame bzw. vorausliegende allgemeine Rechtsgrundsätze für alle Verfahrensarten Geltung beanspruchen.[2]
a) Verfahrensherrschaft und Verfahrensermessen
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Das Verfahren vor den Zulassungsgremien ist ein Verwaltungsverfahren im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung. Die von den Zulassungsgremien zu treffenden Entscheidungen (Zulassungssachen i.S.d. § 96 Abs. 1 SGB V) sind ein Teilaspekt des den Kassenärztlichen Vereinigung und den Krankenkassen gemäß §§ 72 Abs. 1, 75 Abs. 1 SGB V übertragenen gemeinsamen Sicherstellungsauftrags.[3] Auch dort, wo der Zulassungsausschuss lediglich auf Antrag tätig wird, bspw. bei Zulassungsentscheidungen, besteht die Verfahrensherrschaft des Zulassungsausschusses, der in einem Verwaltungsverfahren öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen gestaltet.[4] Die Gestaltung des Verfahrens liegt grundsätzlich im Ermessen der Zulassungsgremien, soweit nicht spezielle Vorschriften existieren.[5] Dabei haben sie sich am gesetzgeberischen Zweck der einschlägigen Verfahrensnormen, der Eigenart des im Verfahren umgesetzten materiellen Rechts und den Besonderheiten des Einzelfalls zu orientieren. Ein Anspruch auf eine bestimmte Verfahrensgestaltung besteht regelmäßig nicht.[6]
b) Gebot eines fairen Verfahrens
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Aus Art. 20 Abs. 3 GG (Rechtsstaatsprinzip) ergibt sich der jedem Rechtsschutzverfahren eigene Grundsatz der Fairness. Geboten sind Berechenbarkeit, Rechtsklarheit und Rechtssicherheit.[7] Der Grundsatz gilt auch in nichtrichterlichen Verfahren[8] und verbietet, Verfahrensbeteiligte und Zeugen zu bloßen Objekten des Verfahrens zu machen.[9] Gefordert wird Gerechtigkeit im Verfahren.[10] Aus dem allgemeinen Fairnessgebot lassen sich für das Verfahren vor den Zulassungsgremien verschiedene konkretere Gebote ableiten:
aa) Transparenz und Vorhersehbarkeit
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Ein Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips ist die Forderung nach Transparenz und Vorhersehbarkeit der Verfahrensführung der Zulassungsgremien. Transparenz bedeutet das Gebot der Vorhersehbarkeit und Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns für die Beteiligten.[11] Der Transparenz im Verfahren entspricht materiellrechtlich die Gewährung von Vertrauensschutz.[12] Soweit spezielle gesetzliche Regelungen die Transparenz absichern, sind diese der Beurteilungsmaßstab. Soweit solche Vorschriften nicht existieren, kann auf den Transparenzgrundsatz selbst (Art. 20 Abs. 3 GG) zurückgegriffen werden. Dessen Verletzung kann nur gerügt werden, wenn sich der Verstoß auf das materiellrechtliche Verfahrensergebnis ausgewirkt haben kann.[13]
bb) Gleichbehandlung und Waffengleichheit
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Ebenfalls