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Die in Art. 23 GG vorgesehenen Beteiligungsverfahren wirken sich auf die Koordinierung und die Konsensbildung in der Mehrebenenpolitik freilich keineswegs nur fördernd aus, wenngleich die subnationalen Untergliederungen anderer europäischer Staaten, etwa die Autonomen Gemeinschaften Spaniens, die deutsche Lösung häufig loben. In der jüngsten Diskussion über eine Reform des deutschen Föderalismus zogen unter dem Gesichtspunkt der Europafähigkeit des Grundgesetzes gerade die Kooperationsregelungen des Art. 23 GG Kritik auf sich. Befürchtet wird insbesondere, dass die durch Art. 23 GG geforderten Abstimmungsprozesse die Handlungsfähigkeit der deutschen Vertreter im Rat beeinträchtigen und so letztlich der deutsche Einfluss im Hauptrechtsetzungsorgan der Europäischen Gemeinschaft sinke.[124] Dass solche Auswirkungen bereits festzustellen sind, wird freilich von Vertretern der Länder und des Bundesrates bestritten. In dem Maße, in dem die subnationale Ebene auch anderer europäischer Mitgliedstaaten ähnliche Wege der Einflussnahme auf die Entscheidungen des Rates suchen, dürfte die Länderbeteiligung als solche nicht mehr in Frage gestellt werden. Dies schließt freilich die notwendige Suche nach neuen, funktional geeigneteren Beteiligungslösungen keineswegs aus.[125]
b) Art. 24 GG
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Art. 24 Abs. 1 GG war als „Integrationshebel“ bis zur Einheitlichen Europäischen Akte Grundlage für die Verträge zur Gründung und Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaften. Mit der Einfügung des neuen Art. 23 in das Grundgesetz anlässlich der Entscheidung über den Maastrichter Unionsvertrag änderte sich die verfassungsrechtliche Ermächtigungsgrundlage. Seither verdrängt Art. 23 GG als lex specialis in Unionsangelegenheiten die lex generalis des Art. 24 Abs. 1. Dieser behält seine Bedeutung für die Mitwirkung Deutschlands an anderen Organisationen, die mit Hoheitsrechten ausgestattet sind bzw. werden. Beispiele bilden die europäische Flugsicherungsbehörde Eurocontrol und die Europäische Patentorganisation, aber auch der Internationale Strafgerichtshof.[126]
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Mit der Grundgesetzänderung von 1992 wurde in Art. 24 GG auch ein Abs. 1a eingefügt, wonach die Länder in ihrem Kompetenzbereich mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen übertragen können. Die Schaffung solcher Einrichtungen wirft freilich, wenn sie Hoheitsbefugnisse gegenüber den Bürgern in Anspruch nehmen, erhebliche rechtliche Fragen auf, so etwa nach dem anwendbaren Recht, der demokratischen Legitimation der handelnden Organe oder nach dem Rechtsschutz der Bürger.[127]
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Neben Art. 23, Art. 24 Abs. 1 und Art. 24 Abs. 1a GG ist auch Art. 24 Abs. 2 GG Ausdruck der offenen Staatlichkeit. Er ermöglicht die Einordnung der Bundesrepublik in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit, zu denen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts[128] nicht nur Systeme gerechnet werden, die wie die Vereinten Nationen Verfahren zur Lösung von Konflikten der Mitglieder untereinander vorsehen, sondern auch Systeme, in denen sich die Mitglieder zum wechselseitigen Beistand im Falle eines äußeren Angriffs verpflichten, wie dies beispielsweise bei der NATO und der WEU der Fall ist.[129]
c) Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG
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Ein weiteres Element der „offenen Staatlichkeit“ stellt Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG dar, wonach der Gesetzgeber eine Auslieferung Deutscher an das Ausland dann vorsehen darf, wenn es sich um einen Mitgliedstaat der EU oder um einen internationalen Gerichtshof handelt und rechtsstaatliche Grundsätze gewahrt sind.[130] Diese Öffnungsklausel, die das bis dahin vorbehaltlos gewährleistete Auslieferungsverbot zugunsten Deutscher einschränkt, war im Hinblick auf die Unterzeichnung und anstehende Ratifizierung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs[131] in das Grundgesetz eingefügt worden. Auf sie stützte der Gesetzgeber auch das Europäische Haftbefehlsgesetz vom 21. Juli 2004,[132] das der Umsetzung des Rahmenbeschlusses 2002/584/JI des Rates vom 13. Juni 2002 „über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten“[133] diente. In seinem Urteil über eine Verfassungsbeschwerde, mit der sich der sowohl die deutsche als auch die syrische Staatsangehörigkeit besitzende Beschwerdeführer gegen eine drohende Auslieferung nach Spanien wandte, stellte das Bundesverfassungsgericht zunächst fest, dass die durch die Grundgesetzänderung erfolgte Öffnung nicht gegen die gemäß Art. 79 Abs. 3 GG änderungsfesten Verfassungsprinzipien verstoßen habe.[134] Es erklärte jedoch das Europäische Haftbefehlsgesetz für verfassungswidrig und nichtig, da der deutsche Gesetzgeber den im EU-Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten eingeräumten Regelungsspielraum nicht zur gebotenen Schonung der Grundrechte, insbesondere zur Wahrung der Rechtsschutzgarantie, ausgeschöpft habe.[135] Das Urteil ist eine deutliche Ermahnung an das Parlament, seine Kontrollfunktion und Umsetzungsverantwortung gerade im grundrechtsrelevanten Bereich ernst zu nehmen.[136]
Erster Teil Offene Staatlichkeit › § 14 Offene Staatlichkeit: Deutschland › III. Offene Staatlichkeit und Europäische Menschenrechtskonvention
III. Offene Staatlichkeit und Europäische Menschenrechtskonvention
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Wenn von der „offenen Staatlichkeit“ der Bundesrepublik gesprochen wird, so sind damit in erster Linie Art. 24 sowie (seit 1992) Art. 23 GG gemeint. Die Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Stellung des Völkerrechts im innerstaatlichen Bereich betreffen, stehen insoweit eher im Hintergrund. In international-vergleichender Perspektive handelte es sich bei ihnen bei der Verabschiedung des Grundgesetzes nicht um neuartige Regelungen, wie es bei Art. 24 GG der Fall war.[137] Auch wenn sie sich bislang insgesamt bewährt haben, besteht durchaus Anlass, nach der Zukunftsfähigkeit der bestehenden Regelungen im Hinblick auf die zunehmende Integration der europäischen und der internationalen Staatengemeinschaft durch völkerrechtliche Verträge, insbesondere im Bereich der Menschenrechte, zu fragen.
1. Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes
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Im Hinblick auf Art. 25 GG hat man bereits früh von der „Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes“ gesprochen.[138] Art. 25 GG erklärt die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Bestandteil des Bundesrechts, wobei sie den Gesetzen vorgehen und unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes Rechte und Pflichten erzeugen sollen. Unmittelbar verfassungsrechtlich verankert ist das Verbot des Angriffskriegs sowie friedensstörender Handlungen (Art. 26 GG), wobei eine strafrechtliche Sanktionierung entsprechender Handlungen vorgeschrieben wird. Adressaten des Verbots, welches das in der Präambel des Grundgesetzes niedergelegte Friedensziel konkretisiert, sind nicht nur die staatlichen Organe, sondern alle natürlichen und juristischen Personen.[139] Damit werden insbesondere auch international agierende terroristische Vereinigungen erfasst.[140]
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Was die Art der Einbeziehung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in den innerstaatlichen Rechtsraum anbetrifft, so spricht der Wortlaut weder eindeutig für die Methode einer (generellen) Transformation in nationales Recht, noch für die einer (generellen) Adoption der Regeln