218
Zwar hat die Gemeinde die Einhaltung des Widmungszwecks zu gewährleisten. Dabei darf sie jedoch nicht den grundsätzlichen Zugangsanspruch durch übertriebene Hürden (z.B. unangemessene Kaution oder Versicherungsnachweis) konterkarieren[654]. Ordnungsrechtliche Aspekte sind dann von Relevanz, wenn mit der beabsichtigten Nutzung Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten einhergehen können, so dass die Einrichtung Schaden nehmen könnte, wobei es unter Umständen schwierig zu beurteilen ist, welcher Gefahrengrad bevorsteht[655]. Teils wird vertreten, dass die Gemeinde keine ordnungsrechtlichen Erwägungen anstellen dürfe, da bestimmte Belange von den speziell dafür eingerichteten Behörden zu beurteilen seien (vor allem im Versammlungsrecht)[656]. Demgegenüber muss man aber die gemeindliche Einrichtungskompetenz beachten. Die Gemeinde will sich keine ordnungsrechtlichen Befugnisse aneignen, sondern lediglich die Wahrung des Einrichtungszwecks sowie die Integrität und Identität der Einrichtung garantieren[657].
219
Schließlich kann sich bei bestimmten Gruppierungen, Vereinen und Parteien, die sich am Rand des politischen Spektrums befinden, das Problem der Verfassungsfeindlichkeit ergeben. Jedenfalls wenn diese Gruppierungen nach Art. 21 Abs. 2 und 4 GG für verfassungswidrig erklärt wurden, kann ihnen auch die Zulassung untersagt werden[658]. Anderenfalls scheidet die Berufung auf eine irgendwie geartete Verfassungsfeindlichkeit grundsätzlich aus. Denn solcherart Parteien bzw. Vereinigungen steht ein Anspruch auf formale Gleichbehandlung gem. § 5 Abs. 1 Parteiengesetz sowie das Parteienprivileg aus Art. 21 Abs. 2 GG bzw. Art. 9 Abs. 2 GG zu[659].
220
Die Bestimmung des Rechtsweges kann unter Umständen Schwierigkeiten bereiten, da bei öffentlichen Einrichtungen die Benutzungsverhältnisse aufgrund der Wahlfreiheit der Gemeinden auch privatrechtlich (z.B. als Mietvertrag) ausgestaltet sein können. Die Frage, „ob“ ein Anspruch auf Zulassung zur Benutzung besteht, ist jedoch stets öffentlich-rechtlicher Natur, da die Zulassung zur Nutzung der Ausgestaltung der privatrechtlichen Benutzung vorausgeht[660]. Dieses Verständnis gründet auf der Zwei-Stufen-Theorie[661]. Wenn die Einrichtung in privatrechtlicher Form durch eine dritte Rechtsperson betrieben wird, besteht der gegen die Gemeinde gerichtete kommunalrechtliche Anspruch auf Zulassung zur Benutzung fort. Er ist dann darauf gerichtet, dem Einwohner durch entsprechende Einwirkung auf den von der Gemeinde dirigierten Träger die erstrebte Zugangsmöglichkeit zu verschaffen (sog. Ingerenzpflicht)[662]. Als statthafte Klage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren um den Zugang zu öffentlichen Einrichtungen kommt die Verpflichtungsklage bzw. im einstweiligen Rechtsschutz die einstweilige Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO in Betracht. Eine Anfechtungsklage ist dann denkbar, wenn der Betroffene sich gegen einen durch Verwaltungsakt angeordneten Ausschluss von einer öffentlichen Einrichtung wehrt. Eine Unterlassungsklage ist statthaft, wenn gegen eine willkürliche Förderung eines Konkurrenten vorgegangen werden soll[663].
221
Streitigkeiten um das zivilrechtlich verfasste Benutzungsverhältnis einer öffentlichen Einrichtung sind vor die ordentlichen Gerichte zu tragen. Ebenso wenig ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, wenn der Einwohner direkt gegen die mit dem Betrieb der öffentlichen Einrichtung beauftrage privatrechtliche Rechtsperson klagt. Hier kommt allenfalls ein privatrechtlicher Kontrahierungszwang in Frage. Während also die Frage des Zugangs bzw. – im Falle einer Person des Privatrechts als Einrichtungsträger – der Verschaffung des Zugangs stets verwaltungsgerichtlich zu klären ist, kommt es für den Rechtsweg bei Streitfragen um das Benutzungsverhältnis auf dessen Rechtsnatur an. Während Adressat des kommunalgesetzlichen Zulassungsanspruchs immer die Gemeinde ist, rückt bei rechtlicher Verselbstständigung der öffentlichen Einrichtung ein Dritter in die Beklagtenrolle ein, wenn und soweit die Leistungsbeziehungen in Streit geraten. Darüber hinaus kann er aus anderen als den kommunalrechtlichen Anspruchsgrundlagen unter Umständen sogar seinerseits auf Zulassung (zivilgerichtlich) angegangen werden[664].
4. Anschluss- und Benutzungszwang
222
In allen Gemeindeordnungen findet sich die Möglichkeit der Gemeinde, per Satzung für bestimmte öffentliche Einrichtungen einen Benutzungszwang vorzuschreiben und für grundstücksbezogene Einrichtungen den Anschluss der Grundstücke anzuordnen[665]. Einem Anschluss- und Benutzungszwang unterworfen werden können Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Straßenreinigung und ähnliche der Volksgesundheit bzw. dem öffentlichen Wohl dienende öffentliche Einrichtungen, während für Schlachthöfe und Bestattungseinrichtungen nur ein Benutzungszwang statuiert werden kann[666].
223
Der Anschlusszwang verpflichtet die Grundstückseigentümer, die technische Verbindung ihrer Grundstücke zu der jeweiligen öffentlichen Einrichtung auf eigene Kosten zu schaffen und zu erhalten. Der Benutzungszwang knüpft an den Anschlusszwang an; er gebietet die Benutzung der gemeindlichen Einrichtung und verbietet gleichzeitig die Benutzung anderer Einrichtungen[667]. Beim Anschluss- und Benutzungszwang handelt es sich um ein klassisches kommunalrechtliches Instrument, das eine gemeindliche Monopolstellung auf örtlicher Ebene begründet, indem Betrieb und Benutzung entsprechender Einrichtungen (privater) Träger verboten werden[668]. Die Satzung kann Ausnahmen vom Anschluss- und Benutzungszwang, insbesondere aus Gründen der Unzumutbarkeit im Einzelfall, zulassen[669].
224
Tatbestandsvoraussetzung eines Anschluss- und Benutzungszwangs ist – neben dem Vorhandensein einer öffentlichen Einrichtung – allein das Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses, das in einigen Bundesländern bereits ausdrücklich außer mit der Volksgesundheit auch mit dem Umweltschutz gefüllt werden kann (vgl. § 17 Abs. 2 Satz 1 GO SH: „Schutz der natürlichen Grundlagen des Lebens“). Die Frage nach dem Ortsbezug des öffentlichen Bedürfnisses beim Klima- und Ressourcenschutz beantwortet mittlerweile § 16 EEWärmeG[670]. Im Rahmen der gerichtlichen (Inzident-)Kontrolle der Satzung über den Anschluss- und Benutzungszwang stellt sich die Frage nach der gerichtlichen Kontrolldichte[671]. Erkennt man im Begriff des öffentlichen Bedürfnisses einen unbestimmten Rechtsbegriff ohne Beurteilungsspielraum, so ist dieser voll gerichtlich überprüfbar[672]. Teils wird in Bezug auf das öffentliche Bedürfnis hingegen eine Einschätzungsprärogative der Gemeinde vertreten, so dass die gerichtliche Kontrolle auf offensichtliche Fehlbeurteilungen bzw. Verfahrensfehler beschränkt ist[673]. Hierfür spricht, dass die in Streit stehende gemeindliche Entscheidung sich nicht im Vollzug eines strikten Legislativprogramms durch eine nachgeordnete Behörde erschöpft, sondern von einer mit Satzungsautonomie und Planungshoheit ausgestatteten Selbstverwaltungskörperschaft getroffen wird und ein umfängliches, eigenverantwortlich zu erstellendes Leistungs- und Versorgungskonzept erfordert[674].
225
Durchgesetzt wird ein Anschluss- und Benutzungszwang im Wege des Verwaltungszwangs. Rechtsschutz können die Anschluss- und Benutzungspflichtigen oder Anbieter vergleichbarer Leistungen durch eine prinzipale Normenkontrolle der Satzung suchen, wo dies zulässig ist, oder inzident mittels Anfechtungsklage, wenn hierzu ein Verwaltungsakt ergeht, bzw. über eine allgemeine Feststellungsklage, wenn der Anschluss- und Benutzungszwang durch Realakt erfolgt[675].
226
Da der Anschluss- und Benutzungszwang mit Grundrechtseingriffen der Grundstückseigentümer verbunden ist, bedarf er einer speziellen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und kann nicht ausschließlich durch Satzung aufgrund der allgemeinen Satzungshoheit der Kommunen erfolgen[676]. Dieses Erfordernis eines Gesetzes verstößt nicht gegen das den Gemeinden garantierte Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG[677]. Wenn die gesetzliche Voraussetzung