La tercera y última característica de la política exterior de Piñera ha sido su notable déficit de conducción política. Las decisiones desacertadas, fundadas en argumentos trastabillantes y orientadas al consumo interno han sido un sello de las relaciones exteriores del gobierno. Habiéndose completado casi tres cuartos de su periodo de gobierno al cierre de estas líneas, la Cancillería ha enfrentado la inusual situación de haber contado con tres jefes de cartera.
Particularmente durante la gestión del hoy embajador Roberto Ampuero, primó en los pasillos del Edificio Carrera la sensación de irrelevancia y vacío de liderazgo y contenido en la gestión de la política exterior. Las decisiones críticas parecían no pasar siquiera por la oficina del ministro, sino que se tomaban en el segundo piso de La Moneda y el Ministerio del Interior. Tal fue el caso del Pacto Mundial sobre Migración, suscrito en Marrakech en diciembre de 2018. Luego de haberlo apoyado entusiastamente en su discurso ante la Asamblea General de Naciones Unidas en el mes de septiembre, el presidente cambió súbitamente de parecer y se sumó a un conjunto de países que, con base en argumentos neosoberanistas que hacían eco de una contracampaña internacional, optaron por no concurrir a su suscripción. En un contexto en que la migración adquiría mayor centralidad en el debate público local, la decisión no pasó por el Edificio Carrera sino por el Ministerio del Interior, en base “a lo que La Moneda, no Cancillería, piensa que le traerá al gobierno beneficios políticos y electorales”.56
Epítome del déficit en la toma de decisiones fue la fallida aventura del Primer Mandatario en la ciudad colombiana de Cúcuta en febrero de 2019; acción mediante la cual se pretendió alentar un cambio de régimen en Venezuela y, de paso, posicionar al presidente como líder regional a expensas de la crítica situación humanitaria en ese país. Este episodio deja a lo menos dos importantes lecciones para una apropiada conducción de la política exterior. Por una parte, el cucutazo evidenció la brecha existente entre las expectativas y las capacidades efectivas que posee un país para influir sobre su medio externo. En política internacional, así como en la política en general, no todo lo posible es deseable y, por cierto, no todo lo deseable es posible:57 una consideración básica que el presidente Piñera y sus asesores parecieron no haber tenido en cuenta. La capacidad que los actores externos tienen de influir en los procesos políticos de una sociedad es limitada y sus costos potencialmente muy altos, razón por la cual se privilegian amplias y legitimadas operaciones multilaterales cuando la situación lo demanda. Una segunda lección es que, pese a su centralidad para la continuidad y coherencia del accionar externo del Estado, los principios de la política exterior no son inmunes a interpretaciones caprichosas cuando se trata de justificar decisiones cuestionables. No hay que olvidar que, en una movida que evoca el neoconservadurismo norteamericano, el gobierno chileno invocó el principio de promoción de la democracia para justificar una operación cuyo objetivo ulterior era un cambio de régimen en Venezuela. Los principios de la política exterior, a fin de cuentas, difícilmente sustituirán el buen juicio que requiere un tomador de decisiones y su entorno más cercano.
Hacia un nuevo ciclo progresista para la política exterior chilena
Pocas dudas caben de que el proyecto internacional post-dictatorial se encuentra agotado. Las importantes transformaciones internacionales y domésticas experimentadas durante los últimos años, sumada a la deficitaria gestión internacional del actual gobierno, ponen de relieve la necesidad de avanzar hacia un nuevo ciclo de la política exterior chilena.
El carácter progresista del proyecto internacional post-dictatorial, como se ha señalado con antelación, estuvo definido, en lo fundamental, por su contribución a la consolidación del régimen democrático inaugurado en 1990. ¿Cuáles deberían ser las bases de un proyecto progresista para el nuevo ciclo ad portas? En el pasado, la pregunta sobre una política exterior progresista ya ha sido formulada por otros internacionalistas.58 Sin embargo, las aceleradas transformaciones políticas, económicas y sociales que ha experimentado el país y el mundo durante los últimos años obligan a replantear esta interrogante, en atención a las nuevas realidades en las que la política exterior tiene lugar.
Lo anterior conlleva al menos tres desafíos. El primero es que, al momento de escribir estas líneas, no existe un proyecto político común a las fuerzas progresistas chilenas al cual esta propuesta pueda contribuir sistemáticamente. Es la dispersión, y no la unidad programática y de acción, lo que caracteriza al progresismo por estos días. En segundo lugar, subyace a la reflexión la tensión entre una política exterior de Estado y una aproximación programática a la misma, con los costos y beneficios de cada una de ellas. Finalmente, si bien la regresividad de la gestión internacional de la actual administración ha facilitado la tarea de establecer lo que una política exterior progresista no es, persiste la dificultad de definir aquello que sí es, particularmente en un ámbito en el que el peso de la tradición es, a menudo, determinante. Teniendo estas consideraciones a la vista, la presente propuesta y los capítulos contenidos en este libro han sido deliberadamente formulados en consistencia con el acervo diplomático nacional. Se trata de pensar en cómo tener una mejor política exterior que, al tiempo de construir sobre lo obrado, avance hacia una etapa superior.
Así como en el ciclo post-dictatorial los objetivos centrales fueron la reinstalación política y la plena inserción económica en la globalización, el nuevo ciclo de la política exterior debe orientarse a la generación de las condiciones externas necesarias para un desarrollo más sostenible, inclusivo y justo de la sociedad chilena. La democracia, los derechos humanos, el desarrollo y la dignidad de las personas deberán ser los ejes articuladores de la narrativa y accionar de nuestra diplomacia en las próximas décadas. En el plano interno, la política exterior deberá estar al servicio de la defensa, consolidación y expansión de las conquistas democráticas que sirven de base para una sociedad más justa. En el plano externo, se debe abocar a la promoción, con realismo y responsabilidad, de los valores y principios que la sustentan, así como generar las condiciones que permitan el pleno desarrollo de la sociedad chilena y la construcción de una sociedad internacional basada en reglas que den garantías de estabilidad a sus miembros más débiles.
Una política exterior progresista no puede permanecer ajena a la cuestión de la desigualdad estructural de la sociedad chilena, puesto que algunos de sus componentes tienen efectos distributivos a nivel doméstico. Por su materialidad, el caso de la política comercial es probablemente el más evidente.59 Pero los compromisos adquiridos por el Estado en ámbitos tales como los derechos humanos y el cambio climático también pueden tener este tipo de efectos, ya sea material o simbólicamente, e impactar sobre la desigualdad desde un punto de vista multidimensional. Por otra parte, en la medida que las narrativas de política exterior tienen un rol importante (aunque no exclusivo) en la constitución del “quiénes somos”60 como comunidad política, ella puede contribuir en la articulación de proyectos colectivos y a la generación de niveles mínimos de cohesión social.
La problemática externa central que enfrentará Chile en el nuevo ciclo será la generación de los mayores espacios posibles de autonomía estratégica en la definición y consecución de sus objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo. Flexibilidad, resiliencia, incrementalidad