El buen desempeño de la política exterior durante el ciclo extensivo se explica, en parte importante, por la coincidencia entre los pilares del orden internacional liberal de post-Guerra Fría y el modelo chileno; a saber, economía de libre mercado, democracia liberal (aunque largamente restringida por los enclaves autoritarios) y el imperio del orden y la certeza jurídica.16 La relativa estabilidad del sistema político durante la transición democrática y las décadas que le siguieron, así como las altas (aunque decrecientes) tasas de crecimiento económico experimentadas durante el periodo, permitieron al país articular una identidad internacional positiva en el contexto de la hegemonía neoliberal, siendo recurrente depositario del reconocimiento por parte de circuitos internacionales de poder que adscribían al Consenso de Washington.17 Ilustrativos de esta época de esplendor de la política exterior fueron, entre otros, el “Compromiso de Santiago” de la Organización de Estados Americanos (1991); la exitosa iniciativa chilena para convocar a la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social (1995); el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea (2002) y los tratados de libre comercio con Estados Unidos (2003) y China (2006); la negativa a apoyar la invasión a Irak (2003); la participación chilena en la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (2004); la realización de la Cumbre de Líderes de apec en territorio nacional (2004); la Cumbre de La Moneda de unasur (2008); el impulso de la Alianza del Pacífico (2011) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (2013); y la iniciativa Nuestro Océano (2015).18 Un récord nada despreciable para un país que se auto percibe como pequeño y distante de los centros de poder internacionales.
Con todo, tres hitos clave permiten dar cuenta de la cúspide del ciclo extensivo de la diplomacia nacional. El primero de ellos fue el ingreso de Chile a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) en 2009-10. El acceso al “club de los países desarrollados”, como fue profusamente difundido por aquel entonces, constituyó el más importante reconocimiento externo a la trayectoria del modelo.19 A nivel simbólico, la membresía fue un indicador del mejorado estatus internacional del país y, como algunos pretendían, su “mudanza definitiva” del barrio latinoamericano. En adelante, los rankings de la ocde se convertirían en la nueva vara de medición para evaluar el usualmente precario desempeño del país en las más variadas dimensiones del desarrollo.
Un segundo momento ilustrativo de la nueva posición de Chile en la sociedad internacional llegaría en 2017, con la graduación del país como uno de renta media alta en el Comité de Ayuda al Desarrollo (cad) de la ocde. Dados sus efectos sobre su política de cooperación internacional,20 la diplomacia chilena desplegó ingentes, aunque infructuosos esfuerzos para revertir o mitigar la decisión. Y aunque sus argumentos eran de peso, no dejaba de ser paradojal que, tras décadas de sostenido esfuerzo por ascender en las jerarquías internacionales, el país resistiera tan tenazmente una nueva confirmación de su mejorada posición en el mundo.
Finalmente, un tercer hito fue la exitosa iniciativa diplomática que Chile lideró para rescatar el tpp tras la retirada de Estados Unidos y su posterior suscripción en Santiago, en 2018.21 Más allá de la conveniencia o no del Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífica (cptpp), la escala del acuerdo alcanzado y el rol jugado por el país dan cuenta del nivel de influencia que, en ámbitos determinados, Chile logró alcanzar hacia las postrimerías del ciclo post-dictatorial. Como se argumentará más adelante, este éxito de la diplomacia comercial no fue casual, sino el fruto del desarrollo de una diplomacia de nicho, cuyo cultivo en otras áreas será clave en el nuevo ciclo de la política exterior.
El nuevo contexto de la política exterior
Pese a la sustantiva mejora de su estatus internacional, la presencia de Chile en el mundo está definida, en buena medida, por su condición de vulnerabilidad. Su tamaño y modelo de desarrollo lo hacen particularmente sensible a shocks externos y a los vaivenes del poder internacional. Una adecuada lectura del mundo en que se inserta, sus actores, correlaciones de fuerza, tendencias y lógicas dominantes es, por consiguiente, una necesidad de primer orden para un país como el nuestro.
Desde el retorno a la democracia, Chile ha sabido adaptarse pragmáticamente a su entorno. No obstante, las condiciones externas e internas que facilitaron la movilidad ascendente del país han experimentado importantes transformaciones en tiempos recientes. El consenso (neo) liberal que predominó en el mundo de post-Guerra Fría parece estar siendo reemplazado por lo que provisionalmente denominamos una era post-consensual; un atajo conceptual que busca dar cuenta de un momento histórico en que fuerzas disruptivas cuestionan y desestabilizan, tanto desde dentro como fuera del orden,22 algunas de las ideas sobre el orden social, político y económico que han sido hegemónicas durante las últimas décadas. Este nuevo escenario plantea nuevos desafíos a la política exterior chilena.
A nivel internacional, la era post-consensual encuentra expresión en lo que se conoce como la crisis del orden internacional liberal y la actual fragmentación de América Latina; mientras que, a nivel interno, se ha plasmado en el cuestionamiento de la sociedad al orden social imperante, la polarización de las élites políticas, la desestabilización de los consensos políticos en relaciones exteriores y las crecientes dificultades que encuentra el poder ejecutivo para concitar el apoyo a sus preferencias de política exterior.23
El nuevo contexto internacional de la política exterior24
El orden internacional liberal que el país promovió entusiastamente desde el retorno a la democracia se encuentra en crisis. El breve momento unipolar25 en el que Estados Unidos lideró indiscutiblemente el mundo inmediatamente después de la Guerra Fría ha derivado paulatinamente en un escenario internacional donde, en la actualidad, tanto el poder como quienes lo detentan y designan resulta más difuso.26 Mientras la guerra contra el terrorismo le arrebató la primacía a la agenda de apertura comercial en favor de la de seguridad, la crisis subprime que cerró la primera década del nuevo siglo puso en tela de juicio, al menos por un tiempo, las bases de un orden económico favorable a la desregulación financiera. En el intertanto, China ascendió rápidamente en las jerarquías internacionales gracias a su extraordinario y sostenido crecimiento económico, trasladando consigo el eje del poder internacional desde el Atlántico al Pacífico. Al mismo tiempo, Rusia busca restaurar su calidad de potencia. Ante la incapacidad de obtener un acomodo de poder satisfactorio, ambas han comenzado a desplegar políticas exteriores cada vez más asertivas.27
La creciente conflictividad de la competencia geopolítica entre Estados Unidos y China ha llevado a algunos a sostener que nos encontraríamos ante una nueva Guerra Fría. Bajo el supuesto de que estos actores serán los únicos claves en el futuro de sus economías, esta idea ha cobrado popularidad en los países de América Latina.28 En un momento histórico signado por la incertidumbre y el desorden, tal perspectiva posee la indiscutible virtud de ofrecer certezas al observador, al hacer referencia a un esquema ya conocido —el de la guerra fría entre Washington y Moscú. No obstante, este diagnóstico puede ser, en el mejor de los casos, prematuro.29
Si bien la rivalidad chino-estadounidense es una realidad con importantes consecuencias para el mundo,30 la actual distribución del poder en el sistema internacional no corresponde a una de tipo bipolar, como fue el caso de la Guerra Fría que conocimos. Desde el mundo multiplex de Amitav Acharya31 hasta la no polaridad de Daniel W. Drezner