En la crisis de la globalización, los consensos que daban relativa estabilidad y predictibilidad al sistema internacional están en entredicho. La reciente ola proteccionista y el cuestionamiento ciudadano a las políticas aperturistas de las décadas anteriores agregan incertidumbre sobre el futuro de la globalización económica. Por su parte, el multilateralismo se ha convertido en el blanco de movimientos y partidos políticos de ultraderecha que cuestionan la injerencia de “lo internacional” en la política doméstica, en parte azuzados por el discurso y decisiones de política exterior del ex presidente Donald Trump. El vacío de liderazgo internacional de Estados Unidos y el bloqueo del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ha llevado a las potencias emergentes a enfrentar un orden internacional liberal a la carta.34
América Latina
La crisis del orden internacional ha impactado también en América Latina.35 En concordancia con la trayectoria del sistema internacional, la América Latina redemocratizada transitó, en un lapso de tres décadas, desde un momento inicial de reformas neoliberales y renovado integracionismo en los 90, pasando por una década marcada por la contestación anti-neoliberal, el regionalismo post-liberal36 y el notable crecimiento económico derivado del boom de los commodities y el ascenso chino de inicios de siglo, hacia un momento de profunda fragmentación política, debilidad institucional regional y crisis económica, en la actualidad. Los avances sociales y políticos logrados en las últimas décadas probaron una oculta fragilidad.
Tanto por factores estructurales como por la incapacidad de actuar conjuntamente como resultado de la fragmentación regional, la situación actual de América Latina en el mundo está signada por su creciente irrelevancia en múltiples indicadores.37 Cuando llegó la pandemia global a inicios de 2020 y los países volvieron a volcar su atención hacia sí mismos en desmedro de la cooperación, la mayor parte de los esquemas de integración regional se habían tornado prácticamente irrelevantes. La convergencia de la ausencia de liderazgo regional y la polarización política entre los países tuvo un impacto significativo sobre su operatividad durante los últimos años. Hoy, el principal problema que enfrenta América Latina es su dificultad para mantener instituciones o mecanismos de coordinación capaces de regular sus relaciones, representar sus intereses ante la sociedad internacional y dar respuestas a los desafíos y vulnerabilidades de la región. Esta tendencia originada en el contexto de los primeros proyectos integracionistas en la década de 1960 ha sido lamentablemente confirmada en los últimos años. Es cierto que algunos países han logrado grados importantes de integración bilateral, llegando incluso a crear mecanismos para regular sus políticas económicas o de seguridad. También es cierto que a nivel regional se puede observar un progreso en la integración de sistemas de comunicación, culturales, de transporte y obras públicas. Sin embargo, en la era post-consensual, limitada ha sido la capacidad de los gobiernos latinoamericanos para asumir posturas comunes y productivas ante crisis regionales (Venezuela o Nicaragua, por ejemplo) y de coordinar posiciones para hablar como “una sola voz” frente al mundo.
Sin duda, los problemas y desafíos que enfrentan Chile y América Latina no son de la misma magnitud que para los países desarrollados. Pero eso no significa mirar como ajenas las dinámicas y opciones político-estratégicas que actualmente se discuten.38 El creciente flujo migratorio en el Cono Sur, el combate al narcotráfico, la crisis climática y los cuestionamientos a los tratados de libre comercio son algunas de las temáticas que se van consolidando en la agenda regional.
Dada la naturaleza esencialmente transnacional de los desafíos, las estrategias de respuesta necesariamente tienen que ser también de naturaleza transnacional. Así, se pueden descartar desde ya como solución las estrategias de aislamiento en las que un solo país busca blindarse respecto de los efectos negativos de dichos fenómenos. Los tiempos no están ni para “llaneros solitarios” ni para repliegues externos. La opción política para enfrentar los desafíos transfronterizos es a través de acciones concertadas con aliados estatales y no estatales, vía instituciones regionales e internacionales.
El nuevo contexto doméstico de la política exterior
Desde el retorno a la democracia en 1990, el contexto doméstico de las relaciones exteriores ha estado determinado por la idea según la cual la política exterior constituye una política de Estado que todos los partidos políticos (y la sociedad en general) deben respaldar en función de la unidad nacional. En este esquema, y salvo excepciones, la Presidencia de la República y otros decisores han tendido a gozar de una amplia autonomía estructural39 en la definición e implementación de sus preferencias de política exterior. En los últimos años, no obstante, la primacía de la lógica de cooperación política se ha visto debilitada por la emergencia de una creciente contestación pública en torno a la forma en que el país se relaciona con el mundo. Esto se explica, en buena medida, por las cuestionadas decisiones de política exterior que el actual gobierno ha tomado (ver sección iii de esta introducción). Pero también se debe, en parte no menor, a factores domésticos que, si bien trascienden el ámbito de las relaciones exteriores, tienen influencia en la definición de los contornos del contexto doméstico de la política exterior.
Al menos cuatro factores merecen atención. El primero de ellos es el fin del sistema electoral binominal heredado de la dictadura y su reemplazo por un sistema proporcional corregido en 2015. Aunque este cambio representa una incuestionable conquista democrática, el ingreso de nuevas fuerzas políticas al Congreso Nacional, la atomización del sistema de partidos y los incentivos a la diferenciación identitaria de estos últimos, han configurado un escenario en el cual prima una pluralidad con la cual la política exterior no estaba acostumbrada a lidiar. Un segundo factor, vinculado al anterior, es la creciente polarización de las élites políticas locales y la depreciación del consenso en el menú de estrategias políticas. Un tercer factor son la desconfianza ciudadana en las instituciones de la democracia representativa y las élites políticas. Finalmente, como resultado de la globalización, la proliferación de fuentes alternativas a los medios de comunicación tradicionales a través del Internet y las redes sociales ha debilitado la otrora posición autoritativa de los gobiernos en lo que respecta a las relaciones exteriores del país.40
Aunque la Constitución de la República continúa otorgando a la Presidencia de la República la atribución especial de conducir las relaciones exteriores, la suma de estos factores ha llevado a que el poder ejecutivo encuentre mayores dificultades que en el pasado para hacer uso de dicha potestad. Con seguridad, dada su estrecha conexión con el nacionalismo, la política exterior continuará siendo un ámbito en el cual prime la unidad de los actores del sistema político. No obstante, el debilitamiento de los incentivos sistémicos al consenso que primaron durante el ciclo post-dictatorial plantea nuevos desafíos a la gestión política doméstica de la Cancillería. Como ha demostrado la dificultosa tramitación legislativa del cptpp, el poder ejecutivo ya no puede asumir, sin más, que el tablero doméstico de la política exterior41 estará necesariamente a su favor.42
Del esplendor al agotamiento de la política exterior
No es de extrañar que, en correspondencia con las profundas transformaciones de sus contextos internacional y doméstico, la política exterior se encuentre en un interregno entre su esplendor pasado y la incertidumbre de un mundo en profunda transformación; una crisis en que ni lo viejo ha terminado de morir ni lo nuevo ha terminado de nacer.43
Si bien el proyecto