También, es muy relevante notar que el mismo artículo 65 de la Constitución, en su inciso final, define el rol del Congreso en las materias de iniciativa exclusiva del Presidente, estableciendo lo siguiente: “El Congreso Nacional solo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas sobre la materia que proponga el Presidente de la República”.
Sin desmedro de lo anterior, cabe destacar que existen caminos para “hacer frente” a la iniciativa presidencial exclusiva en el Congreso, aunque con normas de rango menor al constitucional. Así, acorde a la Ley Orgánica Constitucional (LOC) del Congreso, artículos 15, 24 y 25, corresponde al presidente de la comisión o cámara respectiva, resolver las cuestiones de admisibilidad. Adicionalmente, a petición de cualquiera de sus miembros, la comisión o la sala correspondiente, podrá reconsiderar de inmediato la resolución de su presidente. A ello se suma que el reglamento de la Cámara de Diputados, en su artículo 14, señala: “Si se pidiere reconsiderar la declaración de inadmisibilidad, ella se someterá a votación, previo debate por diez minutos, del que usarán por mitad, hasta dos diputados pertenecientes a comités de distintos partidos que la apoyen y hasta dos, en iguales condiciones, que impugnen dicha declaración”.11 En la práctica, esto ha llevado a que muchas veces las cuestiones de admisibilidad se resuelvan siendo sometidas a votación de la comisión o sala respectiva, mediante mayoría simple.
Con todo, el Presidente de la República tiene dos herramientas adicionales para hacer valer su iniciativa exclusiva de gasto. La primera es la posibilidad de vetar (parte o toda) la ley aprobada por el Congreso, acorde a lo normado en los artículos 72 y 73 de la Constitución. El veto se puede ejercer dentro de los 30 días siguientes al despacho del proyecto de ley, y para su aprobación requiere el mismo quorum de la materia que trata el proyecto vetado. Si el Congreso rechazare el veto, no hay ley en esa parte, salvo que lograre insistir por 2/3 de los miembros presentes en lo por ellos despachado, haciendo primar en ese caso su voluntad por sobre la del Presidente.12
La segunda herramienta: de aprobarse una ley en el Congreso que el Presidente de la República considere que incumplió la normativa de iniciativa exclusiva, existe la posibilidad de recurrir al Tribunal Constitucional (TC), según lo normado en el artículo 93 de la Constitución. Es importante señalar que el Presidente puede recurrir al TC en cualquier minuto de la tramitación y hasta antes del quinto día de despacho por el Congreso o la promulgación de la ley si esta fuere antes.13 Sin desmedro de ello, la práctica habitual ha sido que se acuda al TC solo una vez despachado el proyecto.14
3. EVIDENCIA COMPARADA15
En la evidencia comparada se observan tres casos: 1) países, principalmente con regímenes presidencialistas, en que, como en Chile, el Gobierno tiene la iniciativa exclusiva en materias que implican mayor gasto público; 2) países, mayoritariamente con regímenes parlamentarios, donde el Poder Legislativo tiene iniciativa en este tipo de proyectos, y 3) casos intermedios, donde los parlamentarios pueden presentar iniciativas que impliquen mayor gasto, pero con ciertas limitaciones o condiciones que deben cumplirse, como por ejemplo, conseguir en algún momento el apoyo del Gobierno, o identificar, al momento en que ingresan el proyecto, una fuente de financiamiento.
En el primer grupo, con iniciativa exclusiva del Gobierno, está gran parte de los países de América Latina, de tradición presidencialista. Ello probablemente tiene relación con la larga experiencia en esta parte del mundo de altos déficits fiscales, elevada deuda pública y, más generalmente, con persistentes problemas con la solidez de sus cuentas fiscales.
El segundo caso, más común en regímenes parlamentarios, se refiere a países donde hay iniciativa del Legislativo. En estos regímenes, la iniciativa de gasto es un tema que, en principio, tiene menos relevancia. En efecto, desde el momento en que la coalición mayoritaria tiene el control del Gobierno y del Legislativo, cabría esperar que hubiera acuerdo en los proyectos que se presentan.
Entre los ejemplos de países donde hay iniciativa de gasto del Legislativo y el control simplemente es la votación en el Parlamento, se cuentan Austria, Bélgica, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Noruega, Suecia y los Países Bajos. Por lo general, en esos casos se menciona en las respectivas constituciones y normativas parlamentarias la facultad del Legislativo para presentar proyectos de ley, sin mencionar materias excepcionales a dicha potestad, la exigencia de algún apoyo por parte del Gobierno ni un mecanismo de este para controlar el trámite legislativo de una ley referida a ciertos temas. Por ejemplo, en la sección 39 de la Constitución de Finlandia se menciona explícitamente que los representantes pueden presentar iniciativas de gasto. Adicionalmente, en la sección 83, referente al presupuesto del país, se explicita que los parlamentarios pueden incorporar enmiendas a la propuesta del Gobierno creando gasto público. A su vez, en la Constitución de Dinamarca se establece en el artículo 41 numeral 1 que “todo miembro del Folketing tiene el derecho de presentar proposiciones de ley u otras disposiciones”, sin mencionar restricciones ni exigir contrapartidas.
Dentro del grupo de países que permite iniciativa de gasto por parte del Legislativo destaca Estados Unidos, un país con un régimen presidencial.16 Sin embargo, en este caso el Presidente cuenta con la facultad de vetar una iniciativa del Congreso, lo que constituye una poderosa herramienta del Ejecutivo, en cuanto dicho veto solo puede ser anulado por dos tercios de cada una de las cámaras.17
Por último, se encuentran los casos intermedios. Es interesante que varios países con regímenes parlamentarios están en esta situación, en cuanto establecen resguardos para que en algún momento la iniciativa no siga su trámite sin el apoyo del Gobierno. Por ejemplo, en Australia, España, Alemania y Canadá, entre otros, para avanzar en la tramitación de un proyecto presentado por el Legislativo que implique gasto, debe contarse con el apoyo del Gobierno. En otras palabras, se puede presentar una propuesta que involucre gasto y, en algunos casos, avanzar en ella, pero en algún momento se requiere que cuente con el visto bueno del Ejecutivo. Así, en Australia el proyecto tiene que presentarse en la Cámara de Representantes y debe contar con la aprobación del Gobierno para avanzar en su trámite legislativo (artículos 53 a 56 de Commonwealth of Australia Constituion Act).18
En el artículo 134, numeral 6, de la Constitución española, por otra parte, se establece lo siguiente: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. Así, sin el apoyo del Gobierno el proyecto en cuestión no puede prosperar, aunque la no entrega de la conformidad debe ser justificada.
En Alemania se puede tramitar una ley de este tenor, pero no puede ser aprobada o implementada de no contar con el apoyo del Gobierno. En efecto, en el artículo 113 de la Constitución Federal se establece, en sus numerales 1 y 2: “(1) Requieren la aprobación del Gobierno Federal las leyes que aumenten los gastos presupuestarios propuestos por el Gobierno Federal o que impliquen nuevos gastos o los involucren para el futuro. Lo mismo regirá respecto de las leyes que impliquen disminuciones de los ingresos o que las involucren para el futuro. El Gobierno Federal podrá exigir que el Bundestag postergue su decisión sobre tales leyes. En este caso, el Gobierno Federal deberá hacer llegar al Bundestag un dictamen en el plazo de seis semanas; (2) El Gobierno Federal podrá exigir en un plazo de cuatro semanas, a contar desde la aprobación de la ley por parte del Bundestag, que este vuelva a adoptar una nueva decisión”. Es interesante destacar que en el caso alemán se habla explícitamente sobre gastos presentes o futuros, lo que no es del todo explícito en otros casos.
En Canadá se permite que la Cámara de Representantes presente proyectos que aumenten gastos o impuestos, pero, al igual que en Australia y España, solo pueden avanzar una vez que cuenten con el apoyo del Gobierno. En la práctica, a partir de lo dispuesto en el artículo 54 del Constitution Act (1867) y el artículo 79 de la normativa de la Cámara (Standing Orders), este tipo de proyectos se presenta y puede ser discutido antes de que ingrese la recomendación, y es el speaker el que debe determinar si se transgrede el principio o no.19
Se puede inferir que estos casos “intermedios”, en términos prácticos, son más cercanos a los de iniciativa exclusiva del Gobierno, en