Revisando la evidencia comparada se verifica que hay casos similares al chileno; otros en los que parlamentarios tienen iniciativa en materias que impliquen mayores gastos, y otros con situaciones intermedias. En estos últimos, generalmente se permite que parlamentarios presenten un proyecto que implique gasto, pero se requiere que en alguna etapa de su tramitación logre el patrocinio del Gobierno.
Sobre la base de las alternativas analizadas y validando el objetivo último de tener un gasto público sostenible, nuestra propuesta es mantener la iniciativa presidencial exclusiva de gasto público, asumiendo el contexto de un régimen presidencial. Manteniendo la norma, proponemos darle un mayor rol al Legislativo, permitiendo que pueda presentar iniciativas que conlleven gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios, y que la mesa de la Cámara respectiva las entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo, en un plazo de 30 días, pudiendo seguir su tramitación solo en caso de que el Gobierno las patrocine.
Sin desmedro de esta propuesta, es pertinente preguntarse cuál sería la opción más conveniente si Chile cambiase su régimen político a uno semipresidencial o parlamentario. En ese caso, lo primordial es mantener el principio de hacer coincidir la responsabilidad del manejo de las finanzas públicas con quien ostenta las herramientas y atribuciones adecuadas para ello.
1. INTRODUCCIÓN
En el contexto del régimen político fuertemente presidencialista imperante en Chile, la Constitución define una serie de materias que son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas, las que generen gasto público. De ahí que comúnmente se señale que existe “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto”. En términos prácticos, esto implica que solo los proyectos de ley iniciados en mensajes del Presidente de la República pueden implicar un aumento del gasto público. En contraste, tanto las mociones parlamentarias como las indicaciones de parlamentarios a mociones o a mensajes presidenciales, para ser admisibles, no pueden, entre otras restricciones, implicar aumentos en el gasto público.
La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. De esta manera, acorde a las reglas imperantes, se espera que el gasto público ejecutado no sea mayor que aquel propuesto por el Gobierno. En este sentido, la iniciativa presidencial exclusiva está relacionada con el tipo de régimen político.
Por tanto, consideramos que el fin último de la “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto” es contribuir a la responsabilidad fiscal, entendida como mantener un nivel de gasto público sostenible, coherente con los ingresos, de forma que la deuda pública se mantenga en rangos razonables. Ello, bajo la concepción de un Poder Ejecutivo que, en un régimen presidencial, tiene una visión más amplia para tomar decisiones sobre disciplina fiscal, versus la visión más parcial que tendría cada parlamentario (o bien, una visión nacional versus una territorial). En efecto, un gasto específico impulsado por un grupo parlamentario en particular puede ser marginal, pero el gasto agregado impulsado por el conjunto de los parlamentarios puede tornarse insostenible (tragedia de los comunes).7 Complementariamente, esta norma también puede contribuir a dar una mayor gobernabilidad, en particular en regímenes presidenciales donde el Ejecutivo y el Legislativo pueden ser de signos opuestos.
Ciertamente, esta norma por sí sola no asegura la responsabilidad fiscal, por lo que el sistema de administración financiera del Estado chileno impone contrapesos, como el rol de la Contraloría General de la República, y reglas, como las contenidas en el DL N°1.263 Orgánico de Administración Financiera del Estado, la Ley N°20.128 de Responsabilidad Fiscal y la propia Constitución, por ejemplo, exigiéndose quorum calificado para la contratación de empréstitos cuyo vencimiento exceda del término de duración del respectivo período presidencial (artículo 63, número 7). Es evidente que todas estas normas tampoco aseguran que siempre se actúe con responsabilidad fiscal, por lo que es posible seguir perfeccionando la institucionalidad existente sobre la materia.8
Si bien es complejo aislar el efecto específico de la iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto en los resultados fiscales de Chile, conceptualmente se puede considerar que ella ha contribuido a que el país se destaque por su sostenibilidad fiscal, reflejada en niveles de deuda pública como porcentaje del PIB por debajo tanto de países emergentes como desarrollados.
A pesar de ello, no puede desconocerse que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en las políticas públicas, considerando que parte importante de ellas implica gasto. De hecho, la regla ha comenzado a ser desafiada y, en ocasiones, vulnerada. Por ello, es probable que esta norma sea un tema relevante en el debate constitucional.
En este contexto, presentamos una revisión de este mecanismo constitucional, tanto los antecedentes para el caso de Chile, como de la experiencia comparada. A partir de ello, hacemos nuestra recomendación.
2. INICIATIVA EXCLUSIVA DE GASTO EN LAS CONSTITUCIONES DE CHILE
La iniciativa exclusiva de gasto del Presidente de la República debe entenderse como un elemento dentro de un régimen político fuertemente presidencialista, el cual está configurado en la Constitución Política de la República. En este sentido, la “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto” se encuentra definida a nivel constitucional, junto con otras materias en las cuales el Presidente también tiene esta potestad exclusiva. Pero en ningún caso esta es una norma aislada, sino que forma parte de un conjunto de instituciones jurídicas coherentes para la administración financiera del Estado.9
Adicionalmente, la exclusividad de iniciativa en el manejo financiero y presupuestario del fisco tiene antecedentes constitucionales previos a 1980, pero que se volvieron más exigentes con el paso del tiempo. En efecto, el artículo 45 de la Constitución de 1925, inciso segundo, referido a la formación de las leyes, disponía que “los suplementos a partidas o ítem de la Ley General de Presupuestos solo podrán proponerse por el Presidente de la República”. Además, en su artículo 44 número 4°, primer inciso, establecía que “solo los gastos variables pueden ser modificados por ella (la Ley de Presupuestos); pero la iniciativa para su aumento o para alterar el cálculo de entradas corresponde exclusivamente al Presidente de la República”. Complementariamente, el mismo artículo 44 número 4°, establecía que “no podrá el Congreso aprobar ningún nuevo gasto con cargo a los fondos de la Nación, sin crear o indicar, al mismo tiempo, las fuentes de recursos necesarios para atender a dicho gasto”.
Esta normativa fue fortaleciéndose en el tiempo. Es así como en la reforma constitucional de 1943 se incluyeron restricciones adicionales a la iniciativa legislativa parlamentaria. En materia de administración financiera del Estado, dicha reforma definió la iniciativa exclusiva presidencial para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados y para aumentar sueldos o gratificaciones del personal de la administración del Estado.
Esta tendencia continuó con la reforma constitucional de 1970, la que nuevamente amplió las materias de iniciativa exclusiva presidencial relacionadas con la administración financiera del Estado. Así, al artículo 45 de la Constitución se le añadió como potestad presidencial el proponer suprimir, reducir o condonar tributos; fijar sueldos o salarios mínimos de los trabajadores; establecer o modificar los regímenes previsionales o de seguridad social, y conceder o aumentar por gracia pensiones u otros beneficios pecuniarios.
De esta manera, esta tradición constitucional fue recogida y ampliada en la Constitución de 1980, y se mantiene vigente hasta hoy. En particular, el artículo 65 de la Constitución de 1980 define la iniciativa exclusiva del Presidente de la República en una serie de materias. Para efectos de este análisis, nos centraremos en aquella definida en el inciso tercero, que señala que “corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que