Son, sin duda, múltiples los temas y las aristas que tocará la discusión de la Convención, para lo que se necesita información y análisis si se quiere una deliberación constructiva. Entre otros temas, será parte del debate la definición misma de la Nación, además de las libertades, los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, el régimen político, la organización del territorio, el régimen jurisdiccional y la potestad constituyente.2 Según lo plasmado en la Constitución actual, luego de un acuerdo político a fines de 2019, la nueva Constitución se escribirá siguiendo reglas que acordará la propia Convención por 2/3 de sus miembros. Es esperable y deseable que existan diversas vertientes que contribuyan a la discusión y sirvan de antecedentes para la profunda deliberación requerida. Este libro es un esfuerzo en esa dirección.
El volumen se concentra en ocho aspectos económicos concretos que deberá enfrentar la discusión constitucional: 1) la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público; 2) las reglas del proceso presupuestario; 3) la forma del Estado y su gestión fiscal; 4) la autonomía y objetivos del Banco Central; 5) el régimen de protección y obligaciones de la propiedad privada; 6) las regulaciones constitucionales del agua y la minería; 7) la manera de presentar los derechos económicos y sociales; y 8) las directrices y límites sobre Estado subsidiario y Estado empresario.
La racionalidad detrás de escoger estos temas específicos son, por un lado, acotarlos de manera de lograr cierta profundidad en el análisis de cada uno. Por el otro, los autores de los capítulos son en su gran mayoría economistas y son los temas más cercanos a su experticia. Cabe también mencionar que la propia elección de los temas siguió un proceso de deliberación entre los autores y, en todo caso, dichos temas dicen relación con materias que son parte relevante del debate reciente sobre aspectos económicos de la Constitución en Chile. En términos generales, se relacionan con la política fiscal, con la política monetaria, con la propiedad privada y con los derechos económicos y sociales y su provisión (rol del Estado).
Por cierto, hay muchos temas constitucionales tanto o más importantes que los que se analizan en este libro. Por ejemplo, eventuales cambios al régimen político tendrían efectos en múltiples dimensiones. En algunos capítulos de este volumen se discute cómo cambiarían algunas conclusiones bajo modificaciones del sistema presidencial actual, pero no se analiza directamente. Tampoco se buscó ser exhaustivo en los temas económicos, pero sí tomar algunos de aquellos que parecen más candentes para la discusión.
Aunque el objetivo último del libro es contribuir a que la discusión constitucional en Chile (y eventualmente en otros países) sea lo más informada posible, el ejercicio realizado detrás de su preparación también representa una experiencia de deliberación colectiva de cierto valor. En efecto, si bien desde el punto de vista disciplinar el grupo es bastante homogéneo, los autores de este libro tienen opiniones políticas disímiles y reflejan un arco relativamente amplio de posturas. Los resultados muestran que, aunque muchas veces no hay opiniones unánimes, la dispersión de juicios es más acotada de lo que se podría suponer. En la mayoría de los casos se trata de matices. Y cuando hay diferencias más pronunciadas, también se pueden encontrar elementos comunes, lo que permite acercar posiciones.
METODOLOGÍA
El trabajo realizado para este libro se inspira en el proceso detrás de Diálogos Constitucionales (2015)3 y Propuestas Constitucionales (2016),4 editados por Lucas Sierra, en que un grupo de abogados de distintas visiones políticas dialogaron sobre contenidos constitucionales. En este libro, cada capítulo tiene dos o tres autores que analizan cada materia desde una perspectiva económica. En cada caso, se discuten aspectos del tema desde el punto de vista teórico y se revisan las constituciones chilenas y la experiencia comparada más relevante (constitucional y práctica). Para esto último, se usa especialmente el material que ha reunido el Comparative Constitutions Project,5 que permite comparar constituciones y cuantificar ciertas prácticas, así como literatura técnica sobre los distintos temas, siempre cuidando las especificidades de cada realidad.
Cada capítulo termina con una propuesta concreta y razonada para la nueva Constitución, aunque no se propone una redacción jurídica específica. Asimismo, para cada uno de los capítulos se buscó parear autores que no estuvieran fácilmente de acuerdo ex ante y se les pidió que se esforzaran en acordar propuestas de contenido específico común cuando fuera posible.
Además de la propuesta constitucional de cada tema (o más de una si no hay consenso entre los autores, lo que se produjo en uno de los ocho capítulos y en un aspecto puntual de otro), se incluye en cada capítulo una breve opinión crítica del resto de los autores del volumen sobre las propuestas respectivas. Cada uno podía suscribir, suscribir con reservas, no suscribir o simplemente no manifestar una opinión. Se entiende que suscribir con reservas refleja que se está de acuerdo con gran parte de la propuesta del capítulo respectivo, pero se tiene alguna reserva o desacuerdo en algunos temas específicos. No suscribir, por el contrario, implica estar en desacuerdo con un aspecto sustantivo de la propuesta. No manifestar opinión puede deberse a diversas razones, entre ellas, a que no se ha estudiado suficientemente el tema. Es importante dejar claro que las opiniones son exclusivamente sobre la propuesta y no sobre el resto del contenido del capítulo. En la mayoría de los casos hay una suscripción con algunas reservas.
Se debe subrayar que nuestro objetivo no es entregar opciones de redacción de ciertos aspectos de la Constitución. No somos expertos en ello. El propósito es entregar lineamientos (generales, pero también específicos) sobre lo que debiera incluir una nueva Constitución. Por cierto, este debate también nos llevó a aquellos aspectos que no debieran ir en una Constitución y que tendrían que ser más bien objeto del debate político y las leyes. En los distintos capítulos se encuentran diversas opiniones al respecto.
Después de los contactos iniciales para conformar el grupo de autores, nuestra primera reunión se produjo en enero de 2020, a la que invitamos a dos abogados expertos sobre estas materias, Luis Cordero y Sebastián Soto, para evaluar si tenía sentido iniciar este proyecto. Con su entusiasta apoyo, nos convencimos de que podíamos intentar hacer un aporte. A partir de entonces, se inició un proceso extenso de discusión que incluyó dos sesiones de presentación y de diálogo sobre cada tema, una preliminar y otra final, de manera de recibir retroalimentación del resto de los autores. La mayoría de las reuniones fue telemática, debido a la pandemia de coronavirus. Luego, los autores circularon la versión final del capítulo respectivo sobre el cual el resto pudo reaccionar de manera escrita. Son esas reacciones las que se incluyen al final de cada capítulo.
Durante las sesiones de presentación y discusión, el grupo contó con la presencia, paciencia y enseñanzas de los abogados Diego Pardow y Lucas Sierra, a quienes agradecemos sinceramente. Su rol principal fue ayudarnos con dudas legales, delimitar contenidos cuando el grupo se alejaba de cuestiones constitucionales y, especialmente, acotar el riesgo de que un grupo de economistas no entienda a cabalidad los matices y también el sentido profundo de temas que van mucho más allá de nuestra área específica de conocimiento. De las muchas cosas que aprendimos, una especialmente significativa fue que, para las distintas materias, el peso de la prueba está en si debe incorporarse el tema en la Constitución; no todo puede estar en ella. También, que una cosa es la letra y otra su aplicación práctica. Les agradecemos también su cuidado de no interferir con sus propias opiniones. Desde luego, ellos no son responsables de los eventuales errores que puedan persistir.
LOS CAPÍTULOS
Los tres primeros capítulos, iniciativa exclusiva de gasto, proceso presupuestario y forma del Estado y gestión fiscal, están relacionados con la política fiscal. El cuarto, Banco Central, con la política