Por último, el capítulo VIII, de Pablo Correa, Luis Eduardo Escobar y Sylvia Eyzaguirre, aborda el Estado subsidiario y Estado empresario. Una de las principales críticas que se le hace a la actual Constitución es su concepción (sin designarla directamente) del Estado como subsidiario. El principio de subsidiariedad hace referencia a la distribución de poder tanto al interior del Estado (descentralización), como entre este y la sociedad civil. Aquí se trata del principio de subsidiariedad únicamente en este segundo plano. En particular, se revisan dos aspectos de la idea de Estado subsidiario: la provisión de ciertas prestaciones públicas esenciales para la población (educación, salud y pensiones) y el rol empresarial del Estado.
Los autores revisan el concepto de subsidiariedad y sus orígenes históricos. Luego constatan que las constituciones de 1833 y 1925 se hacían cargo de los derechos políticos de los ciudadanos y la conformación del Estado, pero no definían el rol del Estado en función de otros principios fundacionales. Destacan que la Constitución de 1980 aplica el principio de la subsidiariedad en los dos ámbitos de análisis y hacen un examen comparativo respecto de cómo se trata la provisión de prestaciones públicas y las empresas estatales en las constituciones de varios países.
Correa, Escobar y Eyzaguirre sostienen que la forma de provisión de estas prestaciones no debiese estar presente en una nueva Constitución, sino que su definición debe ser tarea de la política y, por lo tanto, materia de ley. Argumentan que la evidencia internacional muestra que existen distintas formas de proveer estas prestaciones, resguardando siempre su rol social. Por otra parte, los distintos diseños de provisión responden a legítimas preferencias políticas. No obstante, estiman que es importante incluir en la Constitución principios orientadores para que la provisión social con recursos fiscales o cotizaciones obligatorias logre cumplir su fin social, como por ejemplo el principio de no discriminación negativa y transparencia. Esto permitiría mantener el principio de libre elección entre entes estatales y privados, resguardando la finalidad social de la prestación. En esta línea, consideran que las leyes que norman estas provisiones no debieran tener quorum supramayoritarios, aunque sí quorum calificado, esto es, la mitad más uno de los parlamentarios en ejercicio. En cuanto a las empresas del Estado, recomiendan mantener que su creación sea aprobada por una ley de quorum calificado y se rijan por la ley común aplicable a los particulares, manteniendo las excepciones, tal como lo contempla la actual Constitución. Finalmente, sugieren eliminar el inciso tercero del artículo 1, que según los autores es la base (junto con las interpretaciones del Tribunal Constitucional) del rol subsidiario del Estado en la actual institucionalidad económica y social.
En este tema existe más dispersión de opiniones sobre las propuestas. De un lado, se propone mantener el inciso tercero del artículo 1, aunque agregando una aclaración: que el reconocimiento y protección a las organizaciones de la sociedad civil no deben entenderse como contrarias a la acción regulatoria del Estado en la búsqueda del bien común. De otro lado, hay dos personas que no suscribieron el capítulo. En esencia, estiman que la Constitución debiera permitir que cada gobierno, a través de leyes discutidas en el Congreso, pueda asegurar esa provisión de los bienes analizados a través del mecanismo que le parezca más adecuado, y la propuesta no garantizaría aquello. Buscan que sea posible un fortalecimiento de lo público (por ejemplo, de la educación) sin que ello sea inconstitucional. Algunos consideran que es innecesario tener quorum calificados en las leyes que organizan estos temas, incluida la creación de empresas públicas. También se argumenta que, en el caso de la provisión de servicios de salud, pensiones y educación, el principio de transparencia que proponen los autores debiera incluir explícitamente la rendición de cuentas en materias financieras y de resultados, ya sean prestadores públicos o privados.
UNA REFLEXIÓN FINAL
Ojalá existieran recetas fáciles, pero lamentablemente el camino al desarrollo no tiene atajos. Aunque pueden vislumbrarse distintas rutas posibles, no cualquier camino tiene las mismas probabilidades de éxito. De hecho, la evaluación formal de la experiencia internacional demuestra que existen condiciones habilitantes para el progreso. Entre esas condiciones necesarias (aunque insuficientes) se incluye el imperio de la ley, un Estado efectivo y eficiente, un régimen democrático y estabilidad macroeconómica (inflación baja y cuentas fiscales sostenibles). Detrás de estas condiciones existen diseños institucionales específicos que les dan soporte. De hecho, si algo hemos aprendido en las últimas décadas, es que la forma de las instituciones es uno de los determinantes fundamentales de los resultados que logran los países. Como lo muestra el trabajo de Acemoglu y Robinson,6 las instituciones inclusivas favorecen el desarrollo, mientras que las instituciones extractivitas lo retardan. Y la Constitución es, por definición, un eje central en esa estructura.
En los capítulos de este libro, y de manera diversa, se presentan ejemplos y propuestas de diseños institucionales que, a juicio de los autores, favorecen esas condiciones habilitantes. No se trata, por cierto, que una mirada desde la economía deba tener supremacía en la discusión constitucional. Hay otros ángulos que tendrán que interactuar con los que dan soporte a los capítulos de este libro. Tampoco se trata de que exista una verdad incontrovertible desde la economía, como lo demuestran las distintas opiniones que se ven a lo largo de los capítulos. Sí parece importante subrayar que la gran mayoría de las veces estas opiniones no se encuentran tan distantes unas de otras.
Chile vive un momento muy particular de su historia. Muchas personas están llenas de ilusión, otras llenas de aprensiones. Esperamos que este volumen sea una contribución, entre muchas otras, a que la deliberación que estamos llevando a cabo ayude a materializar las esperanzas y a disminuir los temores.
LOS EDITORES,
NOVIEMBRE DE 2020
AGRADECIMIENTOS
Hay muchas personas a las cuales, como editores, tenemos que agradecer por su apoyo para llevar a cabo este proyecto que se concretó en este libro. Primero, a los autores de los capítulos. Cada uno no solo participó directamente en la elaboración de dos capítulos, sino que además comentó los borradores de todos los otros trabajos y entregó una opinión sobre las propuestas contenidas en ellos. El trabajo individual y colectivo, este último reflejado en numerosas reuniones de presentaciones, discusiones y comentarios, fueron invaluables para ir mejorando este volumen. Sin su dedicación y esfuerzo, este proyecto no hubiera sido posible.
Agradecemos también a Leonidas Montes, director del CEP, por el entusiasta apoyo brindado durante este trayecto. A Diego Pardow y Lucas Sierra, que como ya dijimos, nos acompañaron durante todo este tiempo, participando en cada una de las reuniones, leyendo varios de los manuscritos originales y corrigiendo nuestros innumerables errores. A Luis Cordero y Sebastián Soto por su apoyo, decisivo a la hora de embarcarnos en este proyecto, y por sus certeros comentarios a algunos de los artículos. También agradecemos a Rodrigo Mardones, por leer los capítulos y corregir algunos temas legales, y a Álvaro Matus, por su paciente y laboriosa tarea de editor de estilo. Finalmente, a Rafael López, por el interés y apoyo del Fondo de Cultura Económica.
CAPÍTULO I
INICIATIVA PRESIDENCIAL EXCLUSIVA EN MATERIA DE GASTO PÚBLICO
Jorge Rodríguez* y Rodrigo Vergara*
RESUMEN
EN EL CONTEXTO del régimen político fuertemente presidencialista imperante en Chile, la Constitución define materias que son de iniciativa legislativa exclusiva del Presidente de la República, entre ellas, las que generen gasto público. De ahí que comúnmente se señale que existe “iniciativa presidencial exclusiva en materia de gasto”. La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. En este sentido, la iniciativa presidencial exclusiva está íntimamente relacionada con el tipo de régimen político.
En Chile esta regla tiene larga data. Hay antecedentes desde la Constitución de 1925, reforzados con las reformas de 1943 y 1970, y ampliados en la Constitución de 1980. Desde 1990