Otro caso interesante es Francia, que tiene un régimen semipresidencial. La Constitución francesa, en su artículo 40, dice que “no se admitirán a trámite las proposiciones y enmiendas formuladas por los miembros del Parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos públicos o bien la creación o aumento de un gasto público”. En la práctica, no obstante, en Francia los parlamentarios pueden presentar una iniciativa que reduzca ingresos, pero se debe simultáneamente presentar otra que compense dicha disminución. En el caso del mayor gasto es más restrictivo, porque no se puede compensar una propuesta de mayor gasto con una “prenda” por menor gasto, a menos que se trate estrictamente de una misma partida (o carga). De ahí que la definición de carga es clave.
Portugal, también con un régimen semipresidencial, contempla en su Constitución (artículo 167, numeral 2) lo siguiente: “Los Diputados, Grupos Parlamentarios, las Asambleas Legislativas de las Regiones autónomas y los grupos de ciudadanos electores, no pueden presentar proyectos de ley, proposiciones de ley o proposiciones de modificación que supongan en el año económico en curso, aumento de los gastos o disminución de los ingresos, previstos en el presupuesto”.20 Lo consideramos un caso intermedio porque, en este caso, sí pueden presentar proyectos con aumentos de gastos futuros.
A modo de resumen, el cuadro del anexo clasifica a algunos países seleccionados de acuerdo a los tres tipos de opciones presentadas en cuanto a iniciativa de gasto, incluyéndose además el régimen de gobierno en cada caso.
4. CONCLUSIONES
En términos generales, podemos decir que la sociedad trata de protegerse de la tendencia a un gasto público insostenible, limitando la iniciativa de aumentos de gastos —y usualmente también la de modificación de impuestos— a la instancia de gobierno a la cual la institucionalidad le ha asignado la responsabilidad de las finanzas públicas. De esta forma, se busca vincular la tarea a cargo con las herramientas adecuadas para poder cumplirla, y así alinear la toma de decisiones con hacerse cargo y rendir cuenta de sus efectos.
En el caso de un régimen presidencialista, como el chileno, el supuesto es que el Gobierno tiende a ser más responsable porque es quien paga más directamente las consecuencias por la eventual administración descuidada de las cuentas públicas. En la práctica, es más difícil que la ciudadanía haga responsables a un grupo de parlamentarios por un alto endeudamiento público, o incluso de la posibilidad de caer en default debido a ello, que al Gobierno.
Teniendo en cuenta la discusión respecto de la responsabilidad pública del manejo de las cuentas fiscales, la relevancia de contar con cifras fiscales sólidas para cada país y la experiencia comparada aquí presentada, existen, en el marco de la actual discusión constitucional en Chile (y en términos generales), tres grandes opciones.
La primera, dejar tal como está hoy en la Constitución la iniciativa presidencial exclusiva de gasto, en el contexto de un régimen presidencialista. Esto se puede sustentar en que ella tiene larga data en Chile, ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, da los incentivos adecuados para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto y, además, junto al rol de la Contraloría General de la República, el DL Orgánico de Administración Financiera del Estado, la Ley de Responsabilidad Fiscal y las exigencias de quorum calificado para el endeudamiento público, generan un todo coherente que contribuye a incentivar la necesaria responsabilidad fiscal. Sin embargo, tal como se ha visto en los últimos años, la norma ha empezado a ser desafiada. Se sostiene que le da un rol menor al Congreso, que con gobiernos débiles la norma se puede sobrepasar, que puede generar impasses legislativos cuando el Gobierno no tiene mayoría parlamentaria, y que genera una suerte de profecía autocumplida, pues los costos para los parlamentarios de ser “fiscalmente irresponsables” son menores.
La segunda opción es darle iniciativa de gasto también al Legislativo, sin mayores restricciones. Ello tiene el efecto de darle un mayor rol al Congreso en la formación de las políticas públicas, lo que se espera llevaría a hacer compartida la responsabilidad del gasto entre ambos poderes del Estado. Con todo, no es claro que genere incentivos suficientemente fuertes en los parlamentarios para ser fiscalmente responsables en un régimen presidencialista, a la vez que el Gobierno perdería control sobre el presupuesto de la Nación, lo que en otros países en desarrollo ha generado experiencias con resultados fiscales menos sostenibles.
Por último, está la opción intermedia. Esto es, darle algún grado de iniciativa de gasto al Legislativo, pero con ciertas restricciones. Por ejemplo, 1) que los parlamentarios puedan presentar proyectos que impliquen gasto, pero que, en alguna instancia de la discusión, tengan que lograr el patrocinio del Gobierno; 2) que puedan generar solo gastos menores, o 3) que, al generar gastos, deban proponer también una fuente de financiamiento, ya sea vía nuevos ingresos o vía reasignaciones.
La primera de estas alternativas intermedias se ve como más factible, pues hay bastantes países que la utilizan, incluyendo regímenes parlamentarios. Se debe destacar que bajo esta opción el Gobierno mantiene la palabra final. Pero claramente implica más poder al Legislativo que el que tiene hoy en Chile, porque los parlamentarios pueden presentar iniciativas que conllevan gastos, el Gobierno debe fundamentar su posición, a la vez que hay espacio para un debate entre ambos poderes, en que el Legislativo tiene más herramientas para persuadir al Ejecutivo. En todo caso, sigue presente el menor incentivo parlamentario a la disciplina fiscal y, además, se puede generar un conflicto mayor entre ambos poderes del Estado, cuando existan mociones parlamentarias que implican mayor gasto, que hayan avanzado con amplio apoyo y en forma significativa en su tramitación en el Congreso, y que son finalmente desechadas porque el Gobierno no las respalda. Por lo mismo, es clave que la posición del Gobierno (patrocinio o rechazo) sea temprana, como es el caso en España, para minimizar potenciales conflictos.
La segunda opción intermedia, la de generar solo gastos menores, puede transformarse en una cantidad enorme de iniciativas “pequeñas”, pero que en total suman mucho; esto es, que en términos agregados igual podrían afectar de manera significativa el presupuesto.
La tercera alternativa intermedia, en teoría, mantendría el equilibrio fiscal, al calzar gastos con ingresos, pero en el caso de que las propuestas parlamentarias vengan financiadas con nuevos impuestos, implicaría darle también atribuciones al Congreso en materia tributaria, hoy de iniciativa presidencial exclusiva. Además, ello significaría la pérdida del control del presupuesto por parte del Gobierno. Si esta opción se restringe a financiar los nuevos gastos solo con reasignaciones, habría que agregarle restricciones adicionales, tales como no reasignar desde gastos por una vez hasta gastos permanentes.
A partir de las alternativas analizadas, y considerando que el objetivo último de la norma es contribuir a tener un gasto público sostenible, nuestra propuesta es mantener la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público, en el contexto de un régimen presidencial. Ello, por cuanto estimamos importante que esta iniciativa esté donde se perciben y reflejen mejor los efectos (positivos y negativos) de las decisiones de gasto, que es en el Gobierno. Consideramos que esta es una forma institucional de aumentar las probabilidades de responsabilidad fiscal.
Complementariamente, proponemos darle un mayor rol al Legislativo, aunque con restricciones. En específico, proponemos permitir que parlamentarios puedan presentar iniciativas que conllevan mayor gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios de la Cámara respectiva (digamos 15% o 20%),21 y que la mesa de dicha Cámara la entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo en un plazo acotado. Así, el Gobierno tendría 30 días para tomar una opción, y si al final de dicho período no ha manifestado su parecer, se asume que apoya la iniciativa. En caso de entregar su rechazo fundamentado, la mesa de la Cámara respectiva debe desechar la moción.22 Esta opción mantiene la decisión final en manos del Gobierno, pero permite un mayor grado de participación del Poder Legislativo en la formación de las políticas públicas. Ciertamente esta opción intermedia no asegura que no existan controversias ni que el Congreso en ocasiones intente desafiar la norma, por lo que de todas maneras se hace necesaria una instancia a la cual las partes puedan acudir