Tal como ha sido analizado hasta aquí, las ideas tienen un papel importante en el proceso de formulación de políticas. Desde la problematización y la actividad de encuadre hasta el diseño de instrumentos, las ideas, paradigmáticas y/o contextuales, contribuyen a definir el conjunto de alternativas aceptables para la resolución de problemas públicos. Por ello es posible rastrear su influencia en varios de los enfoques utilizados actualmente para la actividad de policy analysis (análisis de políticas).
Uno de los enfoques actuales de políticas públicas que recupera el papel de las ideas durante el proceso de formulación es el conocido como advocacy coalition framework (acf, por su sigla en inglés) o coaliciones promotoras. De acuerdo con este enfoque, las advocacy coalitions[16] son grupos de actores que se unen a partir de ciertos objetivos y/o creencias compartidas, y desarrollan acciones para defenderlas y/o promoverlas en el ámbito de la formulación y/o administración de políticas públicas (Jenkins y Sabatier, 1994).
En tal sentido, el enfoque de acf se distingue del de redes de políticas, al poner énfasis en un núcleo normativo en torno del cual los actores se van aglutinando, más allá de la identidad y de las relaciones que vinculan a los actores de la coalición. El principal aporte del acf se da en términos de los factores que explican el cambio en la orientación de las políticas. Desde esta perspectiva, las ideas son el elemento clave, pero estas se imponen no solo porque son “adecuadas”, sino porque son las indicadas para el momento (Cobb y Elder, 1993). Hay una ventana de oportunidad abierta por cierta disposición de los formuladores de tomar por buenas las ideas promovidas por la coalición, y esto puede deberse a los recursos tangibles de la coalición (Knoepfel et al., 2007) y a su capacidad de traducir sus propuestas en una retórica aceptable para los formuladores (Gómez, 2016).
La capacidad estratégica de las coaliciones promotoras para insertar en la agenda determinados asuntos depende de recursos tales como 1) la autoridad formal de alguno de los miembros de la coalición, 2) el apoyo de la opinión pública, 3) la disponibilidad de información especializada, 4) la capacidad de movilización de apoyo ciudadano, 5) dinero, y 6) liderazgo, todos ellos de gran valor para el éxito de la coalición (Weible y Sabatier, 2007, p. 129).[17] Pese a esto, la habilidad de los formuladores para “enmarcar” la política de acuerdo con el “espíritu de época”, los “sentidos comunes” o las ideas consideradas adecuadas por los actores con veto, resulta decisiva.
Estos hallazgos son menos sorprendentes cuando concebimos a la formulación de políticas como un proceso complejo y por tanto difícilmente lineal (Subirats et al., 2008). Las decisiones emergen de la interacción de análisis técnicos de los objetivos e instrumentos con la designación[18] “política” de costos y beneficios a actores particulares. En términos políticos, intervienen los cálculos electorales de los gobiernos y las creencias ideológicas de los actores. En términos administrativos, la racionalidad instrumental es condicionada por las inercias organizacionales, las rutinas cognitivas y los “modos de hacer” burocráticos, que impiden formular decisiones sobre “pizarras limpias” (Lindblom, 1980). En este marco, los formuladores buscan articular intervenciones públicas capaces de resolver problemas, a la vez que mantener el apoyo social (Howlett y Mukherjee, 2017, p. 3).
Como ya quedó señalado, hay diversos tipos de ideas. Desde las cosmovisiones o ideas paradigmáticas, los normative frameworks, hasta las ideas programáticas plasmadas en el diseño de instrumentos durante el proceso de formulación. Las ideas paradigmáticas hacen referencia a un conjunto de valores y normas ampliamente compartidas por los actores políticos relevantes de una sociedad. Estas ideas restringen el menú de opciones disponibles para los formuladores, aunque ello es de gran ayuda cuando no hay evidencia concluyente sobre cuál es la mejor alternativa de política que se debe seleccionar. De acuerdo con ello, los decisores actúan según una lógica “de lo adecuado” (consensos preexistentes) más que a partir de un análisis típico de causa-efecto o costo-beneficio (Campbell, 2002; March y Olsen, 1984).[19]
La transformación de los normative frameworks que sustentan una política, da lugar a lo que Peter Hall denominó “cambios de tercer orden” (Hall, 1993). Es decir, transformaciones paradigmáticas en la orientación de las políticas públicas —macroeconómica, social, exterior, energética o educativa, entre otras—. Estos cambios, de acuerdo con la teoría del equilibrio interrumpido, combinan una fase incremental en la que se van construyendo los nuevos consensos, con otra de “salto” o “cambio súbito”, cuando se dan todas las condiciones para hacer dicho cambio (Ture, Jones y Bumgartner, 2017). Es decir, el consenso paradigmático había venido siendo transformado de forma gradual, y este proceso fue una condición necesaria para que —sumados otros factores propios de una coyuntura crítica— el cambio normativo “de tercer orden” pudiera tener lugar.
En su famoso libro sobre los Tres mundos del Estado de bienestar, Esping-Andersen muestra cómo los regímenes institucionales diseñados para lidiar con los problemas de la provisión de cuidado, salud y seguridad social en las democracias industrializadas occidentales durante la posguerra fueron el resultado de las ideas políticas predominantes en cada país. En términos de Esping-Andersen, fueron “las coaliciones políticas de clase” en el poder durante la instauración de este arreglo institucional, las que determinaron la orientación de los regímenes de bienestar. Lo interesante, según el autor, es que las alternativas disponibles para los diseñadores no eran infinitas, sino que estaban en buena medida restringidas por las cosmovisiones dominantes, es decir, por aquellas que los actores políticos consideraban (o no) posibles de ser implementadas en sus países (Campbell, 2002, p. 23). De tal manera, no resulta sorprendente que en naciones como Australia o Estados Unidos la provisión de estos servicios haya quedado fundamentalmente en el terreno del mercado con un esquema público residual (régimen “Liberal”), mientras que en los países escandinavos donde la coalición de clase predominante era de obreros industriales y campesinos haya sido el Estado quien —a través de estructuras impositivas fuertemente redistributivas— asumiera dicha responsabilidad (régimen “Socialdemócrata”). Así, es probable que el espíritu de época predominante haya “condicionado” a los gobiernos de los países industrializados a desarrollar instituciones de bienestar para disminuir el atractivo de los discursos revolucionarios propios de la Guerra Fría, durante la posguerra. Pero el tipo de régimen de bienestar desarrollado en cada contexto nacional fue resultado de las coaliciones políticas predominantes y de las ideas “aceptables”, en ese momento, en cada país.
El framing o la presentación de ideas en la definición de problemas e intervenciones de política. Fortalezas y debilidades
A diferencia de las ideas paradigmáticas en torno a las cuales se forman grandes consensos políticos, los encuadres (frames) son ideas engarzadas estratégicamente en argumentos que los actores políticos utilizan por lo general para redefinir la naturaleza de los problemas, y, por tanto, de los instrumentos de políticas aplicados para su solución (Jerit, 2008). Estas ideas adquieren a menudo la forma de etiquetas (labels) que ayudan a los ciudadanos a entender mejor y más rápidamente (aunque de forma simplificada), la motivación de la propuesta que se está formulando. Por ello, los cambios de instrumentos de política o de segundo orden (Hall, 1993) suponen estrategias de reframing o redefinición de la naturaleza del problema abordado por la política pública (Campbell, 2002, pp. 24-25). Para modificar los programas y los instrumentos de política en general, resulta necesario modificar la interpretación dominante establecida durante la fase de reconocimiento del problema en la construcción de la agenda pública, y ello implica modificar las ideas que propiciaron dicha problematización (Nelson, 1993).
Un primer problema se relaciona con la dificultad de establecer cuál es el framing adecuado para cada asunto, justamente porque dicha decisión es parte de un conflicto ideológico. La literatura especializada, por lo general, no ofrece una gran cantidad de análisis comparados o contrafácticos que permitan ponderar diferentes posiciones de política en un mismo debate. El trabajo de Jerit (2008), al analizar las estrategias del Partido Demócrata (impulsor del cambio) y del Partido Republicano (defensor