Pese a esta aparente complementariedad, existe una tensión inherente entre la dimensión racional y la dimensión política de las políticas. Mientras la primera hace hincapié en una secuencia propia del método hipotético deductivo basada en la importancia de la evidencia científica para identificar y erradicar las causas de los problemas sociales, el componente político supone la posibilidad de debatir la legitimidad, tanto de los problemas como de las diversas alternativas de solución, asociadas cada una de ellas a un conjunto de intereses particulares.[2]
Así, las ideas que dan sustento a las decisiones políticas son concepciones parciales de una realidad social. En tanto creencias causales (Béland y Cox, 2011), las ideas son constructos que desarrollan explicaciones de los fenómenos políticos desde perspectivas particulares, pero con pretensión de universalidad. Es decir, las ideas son concepciones del mundo que nos ayudan a dar sentido a los problemas políticos y a plantear soluciones a partir de esas definiciones. Al precisar nuestros valores y preferencias, las ideas nos proveen de marcos interpretativos para distinguir “lo importante” y “lo deseable” de lo que no lo es (Béland y Cox, 2011, p. 3).[3]
En la categoría ideas podemos incluir creencias ampliamente compartidas en un determinado tiempo y lugar (espíritus de época), cosmovisiones (formas de ver el mundo transversales a contextos nacionales e históricos), definiciones de problemas públicos (frames o encuadres), e incluso lógicas de acción colectiva comunes al interior de grupos, organizaciones y redes que condensan fines públicos a alcanzar (estrategias de política[4]). En el marco de los sistemas políticos y sociales, algunas ideas más generales suelen ser compartidas y poco cuestionadas (universalidad del voto, igualdad de derechos independientemente del origen étnico o social de los individuos), mientras que otras, más instrumentales, como los fundamentos que dan origen a los programas de combate a la pobreza o la inseguridad, sí están sujetas a debate y suponen un conflicto político entre quienes las postulan (Cairney y Heikkila, 2017, p. 365).[5]
Dada la diversidad de contextos socioculturales en que surgen y se desarrollan los agentes que participan en el proceso de toma de decisiones, hay diversas ideas, concepciones (y valoraciones) de la felicidad, la justicia, el bienestar o el buen vivir. La formulación de políticas es a menudo el proceso en el que se define cuál de todas estas propuestas normativas es la más adecuada para una sociedad, en un periodo de tiempo determinado.
Asimismo, como toda actividad con efectos distributivos, la formulación de políticas implica satisfacer ciertos intereses en desmedro de otros. Por ello no importa solo lo deseable —en términos de acciones sustentadas en valores—, sino también lo conveniente. Finalmente, las decisiones de política pública son el resultado de una lógica instrumental: son estrategias concebidas como los medios más eficientes para alcanzar ciertos fines. Por ello, mientras las ideas de lo adecuado restringen la selección de instrumentos y metas, la factibilidad de estos últimos condiciona la obtención de los fines definidos políticamente. Racionalidad instrumental (con arreglo a fines) y racionalidad axiológica (con arreglo a valores) se influyen mutuamente durante el proceso de toma de decisiones (Weber, 1985).
Dicho esto, cabe preguntarse, ¿cuál es el papel de las ideas en el análisis y la hechura de políticas públicas? ¿Cómo diferenciar las ideas utilizadas por los actores políticos para justificar sus propuestas como las más adecuadas para la resolución del problema en cuestión, de los objetivos particulares perseguidos por ellos para satisfacer sus intereses? Asimismo, ¿cómo resolver la tensión que caracteriza la necesidad de encontrar las mejores soluciones a problemas colectivos cuando existen diversas ideas de lo adecuado, todas las cuales tienen el mismo derecho a ser expresadas? ¿Cómo lograr un equilibrio entre el pluralismo de ideas y el derecho a expresarlas, propio de la democracia, con las políticas basadas en evidencia más cercanas a un modelo tecnocrático? ¿Es posible, y de qué manera, conciliar ambas lógicas dada la necesidad de conocimiento técnico en un marco democrático de toma de decisiones? Estos son los interrogantes que se buscará responder a lo largo del presente capítulo.
En un primer momento, el trabajo describe el papel de las ideas en el análisis de las políticas públicas, tanto en los enfoques tradicionales como en los más actuales. En ese marco se analizan los tipos de ideas y el rol que suelen jugar durante la etapa de problematización y formulación de políticas, así como las dificultades derivadas de la tensión entre una racionalidad instrumental y una racionalidad valorativa. En un siguiente apartado, se introducen brevemente algunos de los desafíos que enfrentan los decisores de política pública y los ciudadanos en general frente a la propagación de noticias falsas altamente persuasivas, y se discute en qué medida la deliberación pública como práctica puede contribuir a conciliar las lógicas tecnocrática y democrática en el marco de regímenes políticos pluralistas y representativos. Para finalizar se reseñan las conclusiones y apuntes a futuro para la investigación del papel de las ideas en el ámbito político.
El papel de las ideas en los enfoques tradicionales de política pública
La descripción del mundo político y social requiere de un conocimiento profundo y sistemático de las ideas que lo integran. Sin estas últimas, ningún tipo de explicación acerca del cambio o la estabilidad de los sistemas sociales podría ser realizada (Blyth, 2011, p. 84).
Las ideas son argumentos lógicos (frames) que los individuos desarrollan para otorgar sentido, estructurar y reestructurar una imagen del mundo, dados sus elementos y eventos constitutivos. Como lo sugiere Campbell (2002), las ideas pueden concebirse como discursos públicos o ideologías pretendidamente universales —como el liberalismo democrático o el comunismo—, pero también adoptan la forma de prescripciones o propuestas programáticas aplicables solo a ciertos contextos, como la abolición de las armas nucleares o la mitigación de gases de efecto invernadero (Hall, 1993).
Pese a la aparente centralidad de las ideas en el campo de estudio de las políticas públicas —tanto de las cosmovisiones que guían el diseño de reformas institucionales como de los objetivos programáticos más específicos—, su aporte ha sido reconocido apenas recientemente. Ni la propuesta racional de una ciencia de las políticas para la democracia, ni los análisis microeconómicos de la economía del bienestar, ni la “política sin romance” de la teoría de la elección pública, por diversas razones, han concebido a las ideas como un elemento central del análisis de políticas.
En el caso de Lasswell (1992), la vigencia de los valores democráticos como sustento del proceso de toma de decisiones era un supuesto indiscutible, por lo cual, el análisis de las ideas quedaba relegado al mundo de la representación política. Un proceso de formulación de políticas basado en conocimientos técnicos especializados no dejaba lugar para el debate ideológico. El conflicto en torno a las ideas de justicia era resuelto en el marco de las discusiones legislativas previas, espacio vedado (caja negra) a la labor del analista de políticas (Easton, 1953). En una ciencia de las políticas, el ánimo del analista es identificar los medios más idóneos en términos técnicos y científicos para alcanzar los fines (ideas) que el juego político democrático ya había establecido previamente (Aguilar, 1992a, 1992b).
De la conjunción de un abordaje racionalista de la política pública (Lasswell, 1992) y un enfoque microeconómico de las preferencias de los agentes (Coase, 1992), emerge la escuela del public economics (economía pública), cuyo ánimo principal es definir en qué situaciones el gobierno debe o no intervenir y hasta qué punto en la solución de problemas colectivos, definidos teóricamente como fallos de mercado. Desde un abordaje microeconómico, esta propuesta solo se interesa por aquellas situaciones en las que la intervención de los gobiernos puede producir soluciones más eficientes a las del mercado (monopolios naturales, externalidades, bienes públicos y problemas distributivos), y/o cuando, por el contrario, su intervención genera problemas que disminuyen el bienestar social. Muy utilizada durante las etapas de diseño y evaluación de programas y proyectos sociales, esta perspectiva suele tener como criterio esencial de decisión el beneficio