En nuestro país la evolución histórica, si bien participa de algunos de los rasgos descritos, sigue un camino algo diferente, en parte a causa de las peculiaridades de nuestra sociedad y, en parte, debido a las de la Madre Patria. Como España no vivió el proceso de liberalización con la misma profundidad que Francia, Alemania, Italia u Holanda, por ejemplo, en ella las facultades de la administración para establecer sanciones perduraron más tiempo y, en el hecho, nunca se las suprimió del todo, pues la repugnancia frente al ejercicio de ese poder fue menos intensa en el ámbito del pensamiento político español que en el de otras naciones.393 Ahora bien, hay buenos motivos para suponer que esa actitud peninsular informó la mentalidad de los legisladores y la jurisprudencia chilenos mucho más que la procedente de otras naciones. De aquí entonces que en Chile no se haya vivido el proceso de penalización de las infracciones “de bagatela”, como en los países de Europa Central. Por influencia del Código Penal francés, recibida a través del español de 1948–50, se acogió la división tripartita y la inclusión en el texto legal de una cantidad de pequeños atentados agrupados en forma desordenada en el Libro III del C.P. Pero es seguro que, al mismo tiempo, la administración conservó siempre una amplia injerencia en la imposición de medidas sancionadoras. Naturalmente, al producirse más tarde una cierta “legitimación” práctica de estas últimas aún en los países de tradición liberal más auténtica, ello tiene que haber repercutido en nuestro medio determinando una creciente cesión de facultades en los órganos administrativos, con consecuencias que distan de merecer aprobación. De esta manera hemos llegado a un punto en el cual, así como ocurre todavía en España, “es más urgente la desadministrativización (privación del poder sancionador de la administración) de lo que lo es la despenalización (entrega a la administración del poder para castigar las contravenciones, los llamados asuntos baladíes)” en el resto de los Derechos continentales.394 Esto acentúa los problemas a que se refieren los párrafos siguientes.
Tampoco el Derecho anglosajón evolucionó como el del continente europeo, y siempre reconoció a la administración una facultad de imponer sanciones más bien amplias. Pero esta situación no es comparable a la de nuestro país. En los Estados que pertenecen a esa área, el poder de los tribunales es enorme, y ellos se atribuyen la facultad de examinar la legalidad de todo acto administrativo, incluyendo por cierto los sancionadores. Ningún órgano de la administración se atreve a oponerse a esta fiscalización o a desconocer las decisiones adoptadas por los jueces en ejercicio de su derecho a realizarla, pues cuando lo han intentado los tribunales reaccionaron con una autoridad avasalladora e impusieron sus facultades y autonomía a toda costa. En esas condiciones la potestad de la administración para sancionar se encuentra sujeta a limitaciones reales que la fuerzan a ejercitarla con prudencia. A pesar de esto, por supuesto, hay abusos, especialmente porque se trata de un sistema que ha evolucionado más tardíamente que el continental. Pero las posibilidades que tiene el ciudadano de que se corrijan son mayores que las que le asegura una situación como la imperante entre nosotros hasta el presente.
b) El concepto de pena administrativa y su clasificación: Penas gubernativas y disciplinarias
El concepto de pena administrativa tiene un doble sentido.395 Por una parte, puede atribuírsele un significado procesal, en cuyo caso las penas administrativas son aquellas medidas sancionatorias que, de conformidad con el ordenamiento vigente, se imponen por la autoridad administrativa, sin intervención de los tribunales de justicia, no obstante su naturaleza punitiva (o, por lo menos, su semejanza con las formas de la pena criminal). Por la otra, también es posible conceptuarla de acuerdo con un criterio material, y entonces serán administrativas las aplicadas a hechos que atentan contra la estructura, organización y funciones de la administración, o contra otros bienes jurídicos cuya violación, por encontrarse estrechamente vinculados con ella, la afectan de manera directa.
Lo que de ordinario se llama Derecho penal administrativo se encuentra integrado por el conjunto de infracciones a que alude esta segunda noción, las cuales puede, en ciertos casos, encontrarse amenazadas con penas penales propiamente tales, como ocurre con aquellas a que se refiere la mayor parte del Título V del Libro II del C.P., y en otros con sanciones administrativas entendidas en el primero de los sentidos, esto es, impuestas por la autoridad administrativa. Sin embargo, el rótulo también se emplea a veces para designar únicamente el grupo de hechos castigados por la administración, con prescindencia de los tribunales o, viceversa, para referirse a los auténticos delitos contra la administración. Todo lo cual, por supuesto, origina confusiones perturbadoras para la solución de las cuestiones debatidas.
En el art. 20 del C.P., que se refiere en forma expresa al tema, la frase “multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de la jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas” alude al significado procesal de la pena administrativa, como lo demuestran las palabras que se han enfatizado. Por lo tanto, en las consideraciones siguientes se lo emplea en ese sentido.
De conformidad con el citado art. 20 del C.P., las sanciones administrativas se pueden clasificar en gubernativas y disciplinales. Las primeras, a las que la mayor parte de los autores identifica con el género,396 son aquellas que la autoridad puede imponer a cualquier ciudadano; la segundas, en cambio, están reservadas para castigar a quienes se encuentran vinculados con la organización administrativa por una relación de subordinación en cuya virtud deben acatar ciertas reglas de conducta destinadas a la conservación del orden dentro de ella. Mientras las penas gubernativas se encuentran dispersas por todo el ordenamiento jurídico, las disciplinales se agrupan de preferencia en el C.O.T., el Estatuto Administrativo y el C. de J.M.
No se deben confundir las penas disciplinales propiamente tales con algunas que la ley a veces denomina así, pero que en rigor no son sino sanciones administrativas de orden destinadas al que debe reinar en ciertos lugares o durante la celebración de actos determinados.397 A una de ellas se refiere, por ejemplo, el art. 426 del C.P., cuya primera parte establece que “la calumnia o injuria causada en juicio se juzgará disciplinariamente por el tribunal que conoce de la causa”. En efecto, la parte, el abogado, el testigo, etc., que incurren en la acción injuriosa o calumniosa, no se encuentran relacionadas con el tribunal por un vínculo de subordinación, de manera que la facultad concedida a este se funda, más bien, en la necesidad de que quienes intervienen en los actos del proceso observen una actitud respetuosa.398
c) La relación entre penas penales y gubernativas (administrativas)
Existen dos tendencias respecto a la naturaleza de la relación entre las penas penales y las gubernativas (administrativas). Conforme a la primera de ellas, los dos tipos de sanciones se diferencian por la naturaleza de las infracciones a las cuales se imponen, de manera que son cualitativamente distintas. La segunda, en cambio, estima que entre los ilícitos castigados con penas penales y aquellos amenazados con una sanción gubernativa únicamente existe una distinción de magnitud. Por consiguiente, solo se distinguen cuantitativamente.
aa) Aunque las teorías cualitativas obedecen todas al criterio expuesto, no están de acuerdo sobre lo que distingue al injusto penal del administrativo. Esto no siempre es tomado en cuenta por la literatura nacional, que suele combinar sus puntos de vista en forma algo arbitraria.
La más prestigiosa de estas concepciones fue elaborada por JAMES GOLDSCHMIDT y “dotada de una fundamentación filosófico–jurídica” por ERICK WOLF.399Con arreglo a ella, el injusto administrativo solo protege intereses administrativos y no bienes jurídicos auténticos. Según este punto de vista, el hombre ocupa en