Ley 15.020 de reforma agraria y la reforma constitucional
Al inicio del gobierno de Jorge Alessandri no estaba en la agenda gubernamental llevar a cabo una reforma agraria. De hecho, en octubre de 1958 Jorge Saelzer pronunció un discurso en representación de la Sociedad Agrícola del Sur, expresando que «(…) creemos que una subdivisión forzada de la tierra, a través de reformas agrarias de tipo demagógico, sería la ruina del país»566. Asumió el mismo día como ministro de Agricultura.
Después de más de tres años, el contexto político internacional e interno hacía inviable la resistencia sin más a una reforma agraria. La amenaza de la Revolución Cubana, las presiones del gobierno del Presidente John Kennedy, la Alianza para el Progreso que promovía la reforma agraria como contrapunto a la insurrección violenta (Revolución Cubana), las iniciativas de sectores de la Iglesia Católica y las movilizaciones campesinas e indígenas apoyadas por partidos de izquierda y la Democracia Cristiana confluyeron para que el gobierno propusiera al Congreso en mayo de 1962 una ley de reforma agraria567. A fines del mes se inició la Copa Mundial de Fútbol que ocuparía la atención del país, ya que por primera vez se transmitía por televisión, extendiéndose hasta el 17 de junio.
La competencia entre los dos partidos más importantes, la Democracia Cristiana y el Partido Radical (que había entrado al gobierno en agosto de 1961 con miras a la elección presidencial de 1964), y la posibilidad de una victoria del FRAP, dieron lugar a presiones fuertes para que el gobierno promoviera cambios en la agricultura. Aun así, con 53,2% de los votos en las elecciones parlamentarias de 1961, no era impensable que la coalición de derecha, incluyendo a los radicales, pudiera conquistar la Presidencia con un candidato del Partido Radical en 1964.
Durante 1961 y casi hasta finales de 1962 hubo intensos debates internos e inter-partidarios sobre el contenido de una ley de reforma agraria y los tipos de propiedades que podrían estar sujetos a expropiación. A ello se sumaron los debates sobre una reforma constitucional que hiciera posible el pago diferido (al inicio un pago al contado y luego bonos, por lo menos durante 10 años) en el caso de propiedades abandonadas o que estuvieran notoriamente mal explotadas y por debajo de los niveles adecuados de productividad, en relación con las condiciones económicas predominantes en la región para tierras de análogas posibilidades. El Presidente Alessandri usaba el controvertido veto aditivo (agregando material a la legislación aprobada por el Congreso), complicando aún más los debates legislativos que permitieran por fin aprobar una ley que firmaría el Presidente en noviembre de 1962568.
El FRAP y la Democracia Cristiana criticaban las limitaciones de la ley propuesta por el gobierno. El secretario general del Partido Comunista, senador Luis Corvalán, en dos discursos pronunciados en las sesiones de los días 24 y 26 de julio, fijó la posición del partido frente a este proyecto, denunciando su carácter demagógico y reaccionario569. Corvalán sostuvo que «una verdadera reforma agraria» debía considerar los tres tipos de propiedad que pasó a explicar:
Primero: creación de un número determinado de granjas estatales bajo la administración de los propios obreros y técnicos. Dentro de ellas los trabajadores conquistan una plena libertad y dejan de entregar la plusvalía al patrón.
Segundo: establecimiento de un determinado número de haciendas, cuyas tierras se entreguen a los trabajadores del fundo expropiado, para que las exploten colectivamente en forma de cooperativas o de granjas.
Tercero: propiedad individual más o menos de acuerdo con el concepto de Unidad Económica del proyecto en debate. Promover, al mismo tiempo, el cooperativismo entre estos propietarios. Sólo así es posible que los trabajadores del campo pasen a ser dueños de la tierra; que pueda resolverse el problema de la producción; y que pueda elevarse la condición y el nivel de vida del campesinado570.
La propuesta de Corvalán anticipaba los elementos que se incorporarían una década después en la política agraria de la Unidad Popular. Corvalán criticaba el alto costo de la reforma propuesta por el gobierno y el hecho que «las expropiaciones serán indemnizadas de conformidad con los avalúos comerciales y no con los avalúos fiscales, lo que, francamente dicho, nos parece un escándalo porque el Fisco asigna un valor determinado a los fundos para los efectos de que los latifundistas paguen sus contribuciones y les da otro valor más alto para los efectos de pagarlos cuando los expropia». Esto produjo aún más escándalo, dado que los terratenientes habían evitado pagar los impuestos desde siempre. En resumen, según Corvalán: «La inspiración del proyecto es entonces, como dije al comienzo, foránea, y los objetivos perseguidos, como también lo afirmé al principio, son oscuros. (…) tratan de impedir que en algún otro país de América Latina se produzcan cambios tan grandes, como los que han ocurrido en Cuba, y en el caso nuestro se trata de evitar la victoria del Frente de Acción Popular y del movimiento popular chileno en las próximas elecciones presidenciales»571.
Los comunistas votarían en contra del proyecto por «tener el convencimiento más íntimo de que éste no es un proyecto de reforma agraria»572. En casi los mismos términos Clodomiro Almeyda (PS) criticó el proyecto, caracterizándolo como un «gran fraude», mientras la Democracia Cristiana vio en ello un mero «plan avanzado de colonización» y no de reforma agraria integral573. Según la revista Topaze, la nueva ley de reforma agraria era darle al pueblo un «elefante blanco» y aceptar «gato por liebre».
Revista Topaze, N° 1551, 13 de julio de 1962. Portada.
Revista Topaze, N° 1554, 3 de agosto de 1962. Portada.
Revista Topaze, N° 1554, 3 de agosto de 1962, p. 9.
Aunque esta ley (15.020) recibiría muchas críticas políticas y técnicas desde 1962 hasta 1967 (y hasta el presente en los escritos académicos), y sería calificada como «ley de macetero» por tener objetivos reaccionarios y no atacar al latifundio, representó un hito importante en la historia agraria y política del país574. A pesar de las objeciones constitucionales formuladas en los debates legislativos y la meta limitada de instalar 5000 nuevos propietarios por año, la ley incluyó numerosas facultades extraordinarias (delegación de facultades por el Congreso al Ejecutivo para dictar decretos con fuerza de ley para implementarla). Un aspecto de suma importancia fue el establecimiento de obligaciones que limitaban el ejercicio del derecho de propiedad, estipulando (Art. 1) que «el ejercicio del derecho de propiedad sobre un predio rústico está sometido a las limitaciones que exijan el mantenimiento y progreso del orden social. Estará sujeto, especialmente, a las limitaciones que exija el desarrollo económico nacional: que todo propietario agrícola está obligado a cultivar la tierra, aumentar su productividad y fertilidad, a conservar los demás recursos naturales y a efectuar las inversiones necesarias para mejorar su explotación o aprovechamiento y las condiciones de vida de los que en ella trabajen, de acuerdo con los avances de la técnica»575.
La ley estableció la base institucional para un rol muy amplio del Estado en el sector rural: (Art. 11) «Transfórmese la Caja de Colonización Agrícola en Corporación de la Reforma Agraria. Dicha Corporación tendrá el carácter de persona jurídica de derecho público, empresa autónoma del Estado de duración indefinida, con patrimonio propio, con plena capacidad para adquirir, ejercer derechos y contraer obligaciones. (…). Sus funciones serán las siguientes: promover y efectuar la división de predios rústicos, de acuerdo con las necesidades económicas del país y de cada región; reagrupar minifundios; formar villorrios agrícolas y centros de