Durante el mismo periodo se inició la descentralización política, que empoderó a los municipios con autonomía, facultades y obligaciones que antes no tenían y por las cuales se ha dispuesto la capacidad de cada estado para plantear sus políticas de desarrollo y encargarse de la gestión pública de manera más autónoma, aumentando las capacidades de generación de recursos propios, por ejemplo, a través de algunos recursos conferidos a los estados y municipios (Cabrero y Orihuela, 2002). Finalmente, el último de los procesos de descentralización, el fiscal, comenzó con la reforma a la ley de coordinación fiscal en 1995 que acrecentó las participaciones otorgadas a estados y municipios desde la federación (Falleti, 2010). Esta ulterior reforma ha tenido una incidencia enorme en opinión de algunos especialistas, pues engrosó las facultades y posibilidades de acción de los actores locales, pero grados similares de responsabilidad por el uso de los recursos (Hernández, 2006). A pesar de que las partidas que se distribuyen están etiquetadas por la federación, hay una tercera parte que no lo está y que decide el gobernador, lo que le permite un amplio margen de discreción en el uso de los recursos. E incluso las partidas etiquetadas también se pueden ejercer a discreción (Hernández, 2006). Esto concuerda con el aumento de los montos presupuestales estatales, que crecen exponencialmente, pero no obedecen a las necesidades de la población. Mientras que en 1996 se ejercían en promedio cuatro mil millones de pesos por estado, en 2010 esta cifra se elevó a más de 28 mil millones de pesos (Loza y Méndez, 2012).
Existe un debate acerca de los alcances de esta distribución del poder, pues se ha observado que en pocos casos se ha transferido el poder y la toma de decisiones. De ambos lados de la ecuación aparecen diversos obstáculos que van desde la resistencia del gobierno central, hasta las incapacidades de las instituciones subnacionales para tomar las decisiones. Lo cierto es que estos movimientos centrífugos implican una redistribución del poder vertical (Cabrero, 1998).
En general tales procesos de descentralización colocan a los gobernadores en una posición mucho más activa que en la época de los gobiernos del Partido Revolucionario Institucional (pri), de manera que pueden incluso influir y mostrar sus preferencias en el Congreso de la Unión vía sus diputados y senadores (Olmeda, 2009), y pueden oponerse y asociarse para hacer frente al gobierno federal. En 2002 varios gobernadores fundaron la Confederación Nacional de Gobernadores (Conago), una organización de ejecutivos subnacionales primero conformada con priistas y perredistas porque eran la oposición del gobierno federal de la alternancia, pero que actualmente incluye a los panistas, con lo que ya es un claro frente orientado hacia el gobierno federal con el principal objetivo de conciliar, negociar y dialogar, dado que ya no hay solo lazos de subordinación, sino la posibilidad de hacer valer sus preferencias locales y regionales. Por ello, una de las tareas más importantes de la Conago ha sido ampliar los procesos descentralizadores para adquirir mayores recursos y autonomía (Preciado, 2005).
Ante este panorama parece no haber duda de que los gobernadores han adquirido facultades y poder que antes monopolizaba la federación, sin que ello signifique tener claros los beneficios o perjuicios para la ciudadanía, los estados y la federación. Arturo Alvarado señalaba en 1996 que las facultades de los ejecutivos estatales eran muy amplias y los empoderaban hasta el punto de representar un peligro que podía eliminar el objetivo de la separación de poderes en los estados que es un poder equilibrado (Alvarado, 1996). Para Rogelio Hernández el riesgo es haber transferido tantos recursos y facultades sin instaurar controles por parte de la federación, pues se vuelve inminente el peligro de llegar a sistemas muy parecidos al cacicazgo, en los que los ejecutivos hagan lo que mejor les parezca sin tener responsabilidades de los resultados a largo y mediano plazo, una responsabilidad que se delega a los siguientes gobernadores y al gobierno federal (Hernández, 2008). Para otros autores, los resultados dependerán de cómo se vayan adaptando los cambios en cada contexto subnacional y cuánto esté dispuesta a hacer la federación (Cabrero, 1998).
Si bien esta literatura muestra los cambios en la relación entre el nivel nacional y subnacional en sistemas federales, se han explorado mucho menos las relaciones de tipo horizontal al interior de los sistemas subnacionales, en donde se encuentran las tres ramas de gobierno de la misma manera que a nivel federal. En su lugar, la tendencia es pensar que los estados son “enclaves autoritarios” en los que los mecanismos democratizadores no se han activado ni por los cambios políticos ocurridos a nivel nacional, ni por los ocurridos en cada estado. En esta investigación se incursiona en la exploración del conocimiento de lo subnacional tomando en cuenta las dinámicas propias de este nivel de gobierno y no las que provienen de las relaciones con el sistema federal, es decir, se atienden las relaciones horizontales de poder en los estados mexicanos. Se parte del reconocimiento de que los cambios democratizadores a nivel nacional no han impactado por igual a nivel subnacional, y que por lo tanto es útil preguntarse si existen condiciones locales que fortalecen o debilitan el poder de los ejecutivos estatales. Por ello la primera tarea es identificar el grado de influencia de los ejecutivos subnacionales en su contexto político local, lo cual se desarrolla en el siguiente apartado.
Diversidad de gobernadores en condiciones de competencia, 2001-2012
Como se ha mostrado en la sección anterior, hay cambios locales y nacionales que han afectado el papel y desempeño de los gobernadores en México. Para tener una idea más precisa del grado de estos cambios, en este apartado se presenta una primera evidencia de la posición de los gobernadores mexicanos, a partir de un Índice del Poder de los Gobernadores (ipg) conformado con algunas de las preguntas de la “Encuesta a expertos en política estatal en México, 2001-2012”. Antes se resumen los estudios en torno a los poderes ejecutivos subnacionales en su contexto con el fin de ordenar el bagaje conceptual que dará paso a la medición de sus capacidades.
Las formas de describir y entender el poder de los gobernadores son diversas. Por eso la construcción de las referencias teóricas respecto del poder de los gobernadores requiere de observar su posición en el sistema de separación de poderes al lado del legislativo y del judicial. Igual que sucede en el nivel federal, en los estados mexicanos se reproduce un sistema político presidencial que separa el poder en tres ramas de gobierno independientes entre sí que al mismo tiempo se autorregulan para evitar la prevalencia de alguna de ellas (Hamilton et al., 2001).[4] La conceptualización del poder del gobernador parte de la independencia establecida estructuralmente para tomar en cuenta aquellas capacidades por las que el ejecutivo estatal es capaz de hacer valer su voluntad por encima de la de otros actores. Entre estas capacidades se incluyen las administrativas y políticas. Dentro de las primeras se encuentran la gestión y distribución de los recursos, la división de las funciones del gobierno en secretarías a cargo del ejecutivo y la elaboración e implementación de políticas públicas. En cuanto a las capacidades políticas aparece su influencia en el sistema de partidos, en los sistemas electorales y en las decisiones legislativas locales (González, 2014).
Para el registro empírico, lo ideal sería observar directamente el sistema político de cada estado por un largo tiempo para conseguir caracterizar el poder de los gobernadores y sus principales determinantes. Sin embargo, una tarea así resulta titánica y excesiva. La opción para tener 32 observaciones[5] comparables fue el testimonio organizado y estandarizado de expertos en política subnacional por cada estado conjuntado en la Eepemex. Esta encuesta fue realizada por la Flacso México, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), con la finalidad de recopilar información sobre el funcionamiento de los sistemas políticos subnacionales y sus niveles de democratización.[6] Un conjunto de preguntas se han